Цель реформы: создать устойчивую систему региональной власти, опирающуюся на сдержки и противовесы, так чтоб интересы регионов были сбалансировано представлены на федеральном уровне. Такая система должна, с одной стороны, не допустить появления новых авторитарных режимов в регионах, с другой стороны, защитить регионы от чрезмерного давления со стороны центра, а также страну в целом от отката к авторитаризму.
Задача реформы: усилить региональную власть так, чтобы она была подотчетна населению и стала самостоятельным субъектом политики в стране.
Содержание реформы и ограничения: Реформа включает изменение границ регионов. У региональных парламентов будет новый порядок формирования и больше полномочий; вводятся выборы глав регионов и описываются варианты этих выборов. Вводится новая система представительства регионов в Госдуме и Совете Федерации.
Реформа не затрагивает вопросов экономической (и, в частности, налоговой) политики и распределения полномочий между центром и регионами.
Почему нужна региональная реформа?
Главная проблема – поиск разумного баланса региональных и федеральных интересов:
Ключевые действия по периодам:
На первом этапе (до первых шести месяцев после гипотетического начала реформы) в условиях временных чрезвычайных мер переходного периода:
На втором этапе (через 6-18 месяцев):
На третьем этапе (после выборов новых органов власти):
Основные проблемы при реализации реформы.
Некоторые эксперты считают, что конституционная реформа 2020 года была проведена с нормативными и процедурными нарушениями. Это открывает возможность, при наличии политической воли, отказаться от конституционной реформы 2020 и признать ее юридически ничтожной.
Пока действует Конституция 1993 года, провести полную реформу политической системы на местах невозможно. Максимум – частичные изменения через федеральные законы. Это возможно только при условии поддержки Госдумы. Теоретически, Дума может стать лояльной, если прежняя система управления изменится, и контроль над депутатами ослабнет. Так было, например, в Армении в 2018 году: старый парламент оказался вынужден выполнять все требуемые оппозицией решения.
В результате возникает три варианта:
Если новую Конституцию будет принимать Конституционное Собрание, это создаст непредсказуемую политическую ситуацию. Нет гарантий, что новая власть, особенно под давлением лоббистов и в попытках достичь политических компромиссов, выберет такой правовой дизайн региональных политических институтов, который будет соответствовать системе институтов режима переходного периода.
Если же Конституцию примут через референдум, у организаторов появится возможность заранее заложить нужные нормы прямо в её текст.
Таким образом, предлагаемые изменения в политическую систему регионов можно разделить на две части:
Важно, чтобы ключевые элементы реформы были внедрены еще до формирования постоянных легитимных органов власти. Это поможет закрепить их в качестве некоторой традиции, что существенно повысит шансы сохранить их при принятии постоянных норм.
Комплексность и одновременность
Реформа должна быть комплексной и одновременной, все ее основные элементы должны быть принятые в течение первого переходного периода и стать заданными рамками начала работы новых легитимных органов власти – без этого не будет изначально заданных сдержек и противовесов. Чем реформы будут более растянутыми, тем меньше шансов на их реализацию в заданном формате. Слишком велики риски, что политический институт, или конкретная политическая сила, используя свое усиление на том или ином этапе (например, в ходе первых выборов в новые органы власти), заблокируют затем проведение реформы в соответствие с первоначальной концепцией, и сделают невозможным ее завершение. В частности, необходимо, чтобы МСУ было изначально защищено от вмешательство органов государственной власти как их естественный противовес, препятствующий формированию новых региональных авторитарных режимов; необходимо провести декоммунизацию и детоталитаризацию, которая затем может быть затруднена в результате парламентских компромиссов;
Вариативность избирательных систем регионов
“демократия имеет свою собственную общезначимую природу, но она существует лишь в бесконечно разнообразных исторических формах, а потому реально существуют только демократии, одновременно тождественные друг другу и отличные одна от другой”
Ж.Бешлер.
Крайнее региональное разнообразие регионов России, как климатическое, так историческое, демографическое, социо-культурное, делает невозможным и вредным навязывание всем регионам единого институционального дизайна. Наиболее яркие примеры – Дагестан, где необходимо использовать избирательные системы, максимально чувствительные к представительству этнических меньшинств (например, систему многомандатных округов по правилам системы единого передаваемого голоса или с наличием элементов этнического квотирования по боснийскому или ливанскому примеру); автономные округа крайнего Севера, где без специальных мер невозможно защитить политическое представительство коренных малочисленных народов. Наоборот, для крупных городов с единой транспортной системой и единой инфраструктурой, где нормой является, когда избиратель живет в одной части города, работает во второй, пользуется услугами инфраструктуры третьей, логичнее и разумнее пропорциональная система. См. Приложение 4 про примеры регионов, которым не подходят стандартные для большинства иных территорий избирательные системы.
Таким образом, «единая» избирательная система для многих регионов представляется неприемлемой. В тоже время, полное отсутствие федеральных ограничений на использование избирательных систем также неоднократно приводило в регионах к злоупотреблениям. Так, в Корякском АО на выборах Думы КАО в 1996 году был установлен 25%-й заградительный барьер. В Москве с 7,4 млн. избирателей существует Мосгордума всего с 45 депутатами, что меньше, чем парламенты большинства иных регионов РФ, которые при этом имеют существенно меньшее население. Вводились цензы оседлости и цензы на знание языков субъектов Федерации, несправедливые правила замещения вакантных мандатов и т.д. Поэтому необходимо установить четкий закрытый перечень всех допустимых к применению в регионах избирательных систем и рамочно урегулировать все аспекты избирательного процесса.
Возможность введения специальных избирательных систем, учитывающих интересы меньшинств, в том числе различные механизмы квотирования, полностью соответствует международным избирательным стандартам и современной мировой практике.
«Руководящие принципы правового регулирования деятельности политических партий» БДИПЧ ОБСЕ и Венецианской комиссии (2010). Пункт 84:
«Законодательство о политических партиях может путем установления поощрительных мер способствовать тому, чтобы женщины и меньшинства в полной мере были представлены и участвовали в политическом процессе. Например, для партий, представляющих национальные меньшинства, государство может снизить минимальный уровень требуемой поддержки со стороны граждан. Такие шаги не должны рассматриваться как дискриминационные, так как они соответствуют положениям международных и региональных правовых инструментов, предусматривающих возможность принятия специальных мер для обеспечения фактического равенства и поддержания полноценного участия женщин и представителей меньшинств в общественной жизни»
Пункт 106: «В соответствии со статьей 4(2) и статьей 15 Рамочной конвенции о защите национальных меньшинств, в законодательстве может содержаться требование к государственным органам о принятии и выполнении обязательств по обеспечению полноценного и равного участия меньшинств в политической жизни страны. Хорошим примером для подражания может стать добровольное внесение партиями положений о национальных меньшинствах в свои программы»
Пункт 138: «Для поддержания представительства меньшинств в политической сфере часто практикуются такие меры, как закрепление определенного числа мест в парламенте за представителями отдельных меньшинств или отмена минимального избирательного порога для прохождения в парламент партии, представляющей интересы меньшинств. Там, где это необходимо, государствам следует законодательно закрепить подобные меры, дающие представителям меньшинств возможность быть избранными на равных условиях с другими кандидатами»
Существует много методов увеличения представительства меньшинств и общин.
Ключевые элементы политико-институционального дизайна и гарантий политической конкуренции, разделения властей и сменяемости власти должны быть четко и однозначно закреплены на конституционном уровне, что должно максимально усложнить их пересмотр или отмену. Конкретное время реализации зависит от того, когда будет принята Конституция. Но даже до ее принятия она должны быть учтены при принятии и иных нормативных актов.
В частности, с учетом принципа вариативности, должны быть гарантированы:
Сохраняется право увольнения губернатора федеральным центром за нарушение конституции и федерального законодательства, также региональный парламент может объявить импичмент губернатору в случае нарушения им федерального или регионального законодательства по определенной процедуре двумя третями голосов, подобная инициатива не может быть инициирована чаща раза в год и не может быть реализована первый год полномочий губернатора;
Заключенные не лишены избирательного права во многих странах мира. Среди них Дания, Израиль, Зимбабве, Канада, Кения, Нидерланды, Норвегия, Перу, Польша, Румыния, Украина, Чехия, Швеция, Япония и другие. Согласно законам Германии руководство тюрем обязано призывать заключенных участвовать в выборах и обеспечивать проведение голосования. При этом в Германии и Франции суд в отдельных случаях может лишить человека избирательного права (например, после признания его виновным в госизмене). В Новой Зеландии и Финляндии осужденных за фальсификацию выборов и коррупцию лишают права голоса на время пребывания в тюрьме и на следующие несколько лет после выхода из нее. В Китае и на Тайване существует мера пресечения, лишающая политических прав, в том числе — права участвовать в выборах.
В Великобритании для большинства заключенных действует запрет на участие в выборах. Тем самым британское правительство игнорирует решение Европейского суда по правам человека, в 2005 году признавшего запрет незаконным. В Ирландии заключенные не могли голосовать до 2006 года из-за того, что для них не было предусмотрено голосование по почте. При этом формально избирательного права они не лишались.
Во всех штатах США, кроме Мэна и Вермонта, осужденным за тяжкие уголовные преступления запрещено голосовать на время отбывания срока наказания. В большинстве штатов право голоса возвращается сразу после выхода из тюрьмы, в некоторых требуется ждать установленный срок (в Небраске он составляет два года, в Делавэре — пять лет). В Айове, Кентукки, Виргинии и во Флориде осужденные лишаются избирательного права на всю жизнь, но могут направить запрос на его восстановление. В 2007 году во Флориде запрет был отменен, но в 2011 году его вернули. В Айове запрет не действовал с 2005 года по 2012 год;
Большинство современных конституций рассматривает депутата как представителя народа, а не только округа или партии; это означает, что он прежде всего должен учитывать интересы всей нации, всего общества, а не волю отдельных групп или лиц. Конституции ряда стран содержат статьи, запрещающие императивный мандат. Статья 27 Конституции Франции гласит, что «любой императивный мандат недействителен». Согласно ст. 67 Конституции Италии, «каждый член парламента, представляет нацию и не может быть связан обязующим мандатом при исполнении своих функций» Не связаны императивным мандатом и члены испанских кортесов (ч. 2 ст. 67 Конституции) и т.д. Депутаты Бундестага Германии являются «представителями всего народа, не связаны наказами или поручениями и подчиняются лишь своей совести» (ст. 38 Конституция ФРГ). Свободный мандат предусматривает также, что депутат парламента не может быть досрочно отозван избирателями, что является важнейшим элементом политической независимости депутата и всего представительного органа в целом.
Конституционный Суд РФ в своем Постановлении от 24 декабря 1996 №21-П выразил позицию, согласно которой, «по смыслу Конституции РФ, закрепляющей принципы демократического правового государства, в том числе принципы идеологического и политического многообразия, многопартийности, основанием для отзыва депутата не могут служить его политическая деятельность, позиция при голосовании и т.п.».
Немедленно после начала переходного периода отменяются репрессивные антидемократические законы, принятые в 2000-2020-е, проводится амнистия и полная реабилитация политических заключенных (для которых это означало также лишение избирательных прав).
Список законов, подлежащих полной отмене или частичному пересмотру, в Приложении 8
Кадровые изменения:
- большинство глав регионов отправляются в отставку указами Президента РФ за утрату доверия;
- уходит в отставку Центральная избирательная комиссия РФ в полном составе;
- прекращаются полномочия всех избирательных комиссий субъектов Федерации;
После делегирования Законодательными собраниями новых членов Совета Федерации, необходимого для «перезапуска» верхней палаты в переходный период инициируется роспуск (самороспуск) региональных законодательных собраний.
До избрания новых парламентов формируются временные совещательные органы (временные законодательные собрания – например, на паритетных началах от отделений политических партий, представленных в Госдуме РФ и ЗС региона – по равному числу представителей от каждой из данных партий, согласно решению руководства ее регионального отделения; а также от представителей органов МСУ городских округов и муниципальных районов; делегатов, назначенных губернатором по предложению региональных и федеральных общественных правозащитных организаций).
Полномочия регионального ЗС могут быть сохранены в случае соответствующего указа высшего временного федерального органа исполнительной власти.
Крайне необходимо до проведения новых выборов (после которых решить их может оказаться невозможно) решить нерешенные в 1990-2020-е проблемы территориальной структуры РФ и декоммунизации.
Замечание. Не существует никакой социологии, показывающей поддержку гражданами идей укрупнения регионов. Наоборот, все укрупнения проходили при активном возмущении представителей гражданского общества, которое подавлялось в том числе силовым путем. Ликвидированные регионы за последующие годы активно теряли население, шла деградация их инфраструктуры
Реформа территориального деления должна сопровождаться мощной PR кампанией с идеями: возвращение справедливости; отмена незаконных решений 2000-х и 2010-х; защита населения территорий и повышение их шансов на развитие и политическую защиту своих интересов; наведение порядка в административном делении не через поражение в правах, а через одинаковую защиту прав больших и малых народов и территорий. Создание и воссоздание новых регионов будет явно поддержано населением этих территорий, возможности населения которых защитить свои интересы явно усилятся. Маловероятно, что кто-то из «крупных» регионов, от которых отделятся итак де-факто существенно обособленные от них территории, выступит против.
Ни одна страна мира не укрупняет регионы, наоборот, уменьшает их для создания больших стимулов для развития. Разукрупнение регионов, например, периодически проводит Индия. Создание самостоятельных штатов Нагаленд (1963) и Мегхалая (1967) не привело к прекращению борьбы за отделение. В 1966 мизо, расселенные в Ассаме, развернули партизанскую войну. В 1986 Мизораму и Аруначал-Прадешу был предоставлен статус штатов. В 2000 было создано три новых штата: Чхаттисгарха из восточной части штата Мадхья – Прадеш; Уттаранчал на северо - западе штата Уттар-Прадеш (переименован Уттаракханд в 2007 году) и Джаркханд из южных районов штата Бихар. В 2014 штат Андхра-Прадеш (Andhra Pradesh) на юге Индии был официально разделен на две части — на его северной территории образован новый штат, ставший 29-м в Индии. Он получил название Телангана (Telangana). В 2019 принято решение упразднить штат Джамму и Кашмир и создать в этом регионе вместо него две союзные территории Джамму и Кашмир и Ладакх.
В Канаде в 1999 была образована территория Нунавут с преимущественно эскимосским населением в результате отделения от Северо-Западных территорий.
С целью большего стимулирования регионального развития и развития региональной идентичности, при одновременном усилении символического равноправия регионов, а также отхода от тоталитарных традиций и в рамках декоммунизации, все иные области переименовываются в края, что также закрепляется в Конституции. Смысл реформы: упрощение территориального деления с отходом (уменьшение числа типов субъектов Федерации) от тождества названия территории и ее административного центра. Возможно проведение региональных дискуссий и проведение референдумов о новых названиях территорий.
Возможные варианты:
Ликвидируется некрополь у Кремлевской стены. Тело В.И.Ленина и захоронения некрополя у Кремлевской стены (115 урн с прахом, 12 персональных могил, 10 братских могил) переносятся на Военное Мемориальное кладбище (вариант – на Троекуровское кладбище).
Реформа системы региональной власти. Принимается новый закон о структуре региональных органов исполнительной и представительной власти, предполагающий ее вариативность.
Через изменение Конституции и изменение, либо принятие нового закона, взамен закона от 6 октября 1999 года № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации»;
- Глава исполнительной власти субъекта Федерации (губернатор) избирается непосредственно населением АЛЬТЕРНАТИВНЫЙ ВАРИАНТ – главы городов федерального значения избираются непосредственно населением;
- Глава исполнительной власти субъекта Федерации избирается представительным органом субъекта Федерации как глава регионального правительства по предложению коалиции депутатов согласно конституции (устава) субъекта Федерации. В этом случае отправить его в отставку можно через формирование новой коалиции и избрание нового главы правительства (избрание нового главы правительства автоматически означает отставку предыдущего – т.н. система «конструктивного вотума», реализуемая в ФРГ);
- Глава исполнительной власти субъекта Федерации может возглавлять коллегиальный орган, избираемый согласно конституции (устава) субъекта Федерации в регионах со сложным этническим составом – эту схему могут вводить регионы, не имеющие, по данным переписи населения, более 50% представителей одного этноса в составе населения, с возможной (т.е. не обязательной, но дать право вводить данный институт при наличии желания) ротацией председателей во главе данного коллегиального органа (это Дагестан, КЧР, Марий Эл, Башкортостан, Якутия);
Справка: 26 марта 2010 был принят Государственной Думой РФ в окончательном чтении и одобрен Советом Федерации 31 марта 2010 года Федеральный закон №42-ФЗ об унификации численности депутатов региональных парламентов, подписанный Президентом РФ 5 апреля 2010. Согласно этому закону после 1 сентября 2011 года количественные составы региональных парламентов определялись следующим образом:
При этом регионы с числом избирателей более 2 млн закон далее не градировал.
Принимаются временные положения о выборах новых законодательных собраний; принимается новый закон об основных гарантиях избирательных прав граждан и права на участие в референдуме граждан РФ.
- Либо смешанная связанная система с избранием не менее 50% депутатов по партийным спискам;
- либо многомандатные пропорциональные округа без заградительного барьера;
- либо пропорциональная система с терр. группами, примерно равными по числу избирателей, внутри партийных списков (при распределении мандатов внутри списка группы ранжируются по проценту голосования за партию на конкретной территории от числа избирателей, принявших участие в голосовании на данной территории);
- либо многомандатные округа с индивидуальной конкуренцией кандидатов в регионах, где не один этнос по данным переписи населения не имеет более 50% населения, при преференциальной системе голосования (система единого передаваемого голоса);
- регионы могут вводить специальные квотированные места для представителей коренных малочисленных народов, порядок установления таких квот определяется специальным законом
Справка: Система first-past-the-post (мажоритарная система относительная большинства, или плюральная система, или вестминстерская) считается одной из самых архаичных и неэффективных и в современном мире применяется все реже, заменяясь на иные системы (смешанные связанные, полностью пропорциональные, alternative vote, единого передаваемого голоса и т.д.). Главные примеры ее применения – Великобритания (требования ее отмены регулярно высказываются, был проведенный по требованию либерально-демократической партии референдум 2011, который провалился из-за фактического противодействия двух ведущих партий) и США (но многие штаты и города от нее постепенно отказываются), а также некоторые другие страны англосаксонской традиции как британского наследия (Индия, Пакистан, Канада). В тоже время многие бывшие и действующие британские доминионы ее отменили (Австралия, Новая Зеландия, Гайана, ЮАР, Танзания, Папуа-Новая Гвинея и т.д.).
Данную систему чаще всего критикуют за то, что она создает противоречие между голосованием избирателей и числом мест, полученных партиями, которое почти всегда является непропорциональным. Это часто создает «ложное большинство», перепредставляя более крупные партии (давая большинство мест партии, которая не получила большинства голосов), в то же время недопредставляя более мелкие партии. Более того, при этой системе партия может выигрывать выборы, получая меньшинство голосов. Пример – избрание президентами США Дж.Буша-младшего в 2000 и Д.Трампа в 2016 (по этой системе голоса выборщиков 48 из 50 штатов уходят победителю в штате по системе FPTP), хотя они набрали меньше голосов избирателей. В 2019 и 2021 в Канаде Либеральная партия выиграла больше округов, хотя по количеству голосов лидировала Консервативная партия. Региональные партии также получают пропорционально больше мест, чем их доля голосов. В проигрыше всегда идеологические партии, имеющие ровную поддержку по стране, но без доминирования в конкретной географической зоне (в российском случае при отсутствии фальсификаций проигравшими от такой системы были бы либеральные партии). Как правило, FPTP отдает предпочтение партиям, которые могут сконцентрировать свой голос в определенных избирательных округах (или в более широком смысле в определенных географических районах). Британское Общество Избирательной Реформы (ERS) говорит, что региональные партии извлекают выгоду из этой системы. С другой стороны партии, которые не могут концентрировать свои голоса в одном регионе, обычно получают гораздо меньшую долю мест, чем голоса, поскольку они теряют большинство мест, которые они оспаривают, и «тратят» большую часть своих голосов без шансов на мандат. При такой системе, партиям без географической базы трудно выиграть места. На всеобщих выборах в Великобритании в 2017 году партия зеленых, либеральные демократы и UKIP (Партия независимости Соединенного Королевства) получили 11% голосов, но лишь 2% мест, на выборах 2015 года эти три партии получили почти четверть всех поданных голосов, однако лишь 1,5% мест; аналогичные диспропорции отмечены на всех последующих выборах, включая всеобщие выборы 2024. Так на выборах 2024 Лейбористская партия, набрав 33,7% голосов, получила 63,2% мест (411 из 650), Консервативная при 23,7% голосов получила 18,6% мест (121), либерал-демократы при 12,2% голосов 11,1% мест (72), а партия Reform UK при 14,3% голосов лишь 0,8% мест (выиграли 5 округов).
Подписи собираются ЛИБО в помещениях избирательных комиссий и (или) в помещениях, специально выделенных для сбора подписей. Количество таких помещений не может быть менее одного на 100 тысяч избирателей. Эти помещения должны быть доступны для сбора подписей не менее 8 часов ежедневно не позднее чем с пятого дня после официального опубликования решения о назначении выборов и до дня, предшествующего дню истечения срока подачи документов на регистрацию. При проведении сбора подписей должен присутствовать член избирательной комиссии, ответственной за помещение. Указанный член комиссии вправе консультировать лиц, осуществляющих сбор подписей, но не вправе препятствовать сбору подписей (другие члены комиссии вправе присутствовать). Подписной лист заверяется лицом, осуществлявшим сбор подписей, и наблюдающим членом комиссии. Данные о подписавших лицах вносятся в единую информационную систему для исключения дублирования. После завершения сбора подписей их результаты суммируются и принимается решение о регистрации. ЛИБО подписи собираются электронным образом через портал государственных услуг;
УИК передает в вышестоящую комиссию три раза (за 9 дней до дня голосования, за 3 дня до дня голосования и накануне выборов) определенные сведения, в том числе и о количестве избирателей, включенных в список по предварительно поданному заявлению, и о количестве избирателей, исключенных из списка по причине их включения в список на другом избирательном участке;
Ключевой вопрос – нужен ли специальный институт федерального мониторинга и контроля в регионах или достаточно представителей федеральных ведомств, в частности прокуратуры (управления ФСБ в регионах имело бы смысл упразднить, оставив лишь межрегиональные отделы)?
Как представляется, такой орган нужен из-за очевидного риска реализации ведомствами корпоративного интереса или их возможной коррумпированности, а также как элемент системы сдержек и противовесов.
При этом федеральные округа представляются излишними, полпреды Президента и главные федеральные инспектора упраздняются.
Федеральный центр в регионах (как вариант – группы нескольких близких регионов) представлен префектами, возглавляющими префектуральные округа, по аналогии с французской системой, но с акцентом на координацию и мониторинг, а не на функции прокуратуры. Префект осуществляет мониторинг ситуации на территории; имеет право направить законопроект, принятый ЗС, или решение органом МСУ, на рассмотрение Верховного суда, федерального парламента (Президента РФ) на предмет законности; координирует деятельность представителей федеральных органов исполнительной власти в регионе. Префекты назначаются правительством РФ по согласованию с Федеральным собранием и не могут занимать свой пост в конкретном префектуральном округе более пяти лет.
Справка:
Во Франции префект — представитель правительства в департаменте, он обязан информировать правительство о состоянии дел в департаменте, а также доводить политику правительства до местных выборных органов и оказывать им содействие в проведении этой политики. Префект имеет право в случае осуществления в департаменте преступления, касающегося государственной безопасности (покушение, терроризм, шпионаж), подписывать постановления об арестах, обысках и т. д. и помогать соответствующим органам в поисках виновных.
Префект во Франции: 1) осуществляет надзор за исполнением законов, указов и постановлений Правительства и отдельных министров, 2) принимает решения нормативного характера, 3) обеспечивает поддержание общественного порядка; 4) осуществляет административный контроль за деятельностью департамента и его коммун и передает на рассмотрение административного суда незаконные, по его взгляд, решения территориальных коллективов, 5) представляет государство в вопросах выполнения всех юридических актов на уровне департамента, подписывает соглашения от имени государства, а также представляет государство в органах правосудия; 6) является распорядителем всех государственных расходов в департаменте и несет ответственность за управлением недвижимостью и другим государственным имуществом, принадлежащим государству в департаменте, 7) руководит работой всех местных служб государственных центральных органов исполнительной власти и является посредником во взаимоотношениях этих служб с центральными министерствами.
Согласно закону 1982 года префект утратил право контроля за решениями совета на предмет целесообразности, и хотя за префектом осталось право контроля решений на предмет законности, отмена незаконных решений возможна лишь административным судом. В то же время закон обязывает совет передавать принятые ею решения представителю государства, и решение совета считается вступившим в силу лишь после передачи его префекту и объявления (опубликования, обнародования).
Если префект считает решение незаконным, в течение 2-х месяцев со дня получения решения он может обратиться в административный суд для признания решения незаконным или срочного приостановления исполнения решения до окончательного рассмотрения его судом.
В случае необходимости, префект обоснованным постановлением может приостановить деятельность совета на срок не более месяца. Об этом префект сообщает министру внутренних дел. Если совет не может обеспечить управление коммуной, он может быть распущен указом президента республики, если это одобрено на заседании Совета Министров. В течение недели после роспуска совета префект назначает специальную комиссию в составе от 3-х лиц для коммун до 35000 жителей до 7-ми человек для коммун с большим количеством населения. Не позднее чем за 2 месяца с момента роспуска должны быть проведены новые выборы. После создания нового совета комиссия прекращает своё существование.
Принимается решение об увеличении численности Государственной думы;
Принимаются новые законы о выборах Государственной думы и Совета Федерации;
Государственная Дума
Цель - изменение избирательной системы на федеральных выборах как условие сочетания адекватного регионального и идеологического представительства в парламенте.
Используемая в России модель распределения мандатов внутри партийных списков ведет к существенным искажениям с точки зрения справедливости территориального представительства. В 1990–2003 гг. при смешанной избирательной системе главным бенефициаром ее пропорциональной составляющей была федеральная государственная и партийная бюрократия. С переходом в 2007 г. к полностью пропорциональной системе и усилением дробления списков на территориальные группы в выигрыше оказались элиты регионов, способные обеспечить на выборах максимальную явку, обычно коррелирующую с голосованием за партию власти. В условиях существенной дифференциации электоральных результатов по регионам эта тенденция сохранилась и после возвращения в 2016 г. к смешанной избирательной системе.
Распределение мандатов между группами регионов по итогам выборов Госдумы РФ 2007, 2016 и 2021 гг - см. Приложение 9.
Но следствием подобной модели распределения мандатов становится не только искажение регионального представительства в пользу регионов с наименее конкурентными выборами. Межпартийная конкуренция фактически заменяется межрегиональной, и выборы превращаются в борьбу административных ресурсов, что стимулирует региональные власти к электоральным фальсификациям. В итоге общий уровень межпартийной конкуренции, как и влияние политических партий в целом, еще больше падает. Исправить сложившуюся ситуацию, по-видимому, способно лишь радикальное изменение электоральной формулы. Избирательная система должна гарантировать территориям представительство в парламенте, адекватное численности их избирателей.
Предлагаемый вариант избирательной системы напоминает избирательную систему на выборах Учредительного Собрания России в 2017 году (тоже многомандатные пропорциональные округа) и избирательную систему на выборах Палаты депутатов Национального конгресса Бразилии (пропорциональная избирательная система, каждый штат отдельный пропорциональный округ, от 8 до 70 мест на округ в зависимости от переписи населения; в результате формируется крайне сложная картина, где на каждом фланге политического поля, как на левом, так и на правом, имеется значительная политическая конкуренция). Эта система препятствует формированию системы с доминирующей партией, благоприятствует формированию политических коалиций и стимулирует формирование традиций политического компромисса.
Нынешняя смешанная избирательная система (50% мест по мажоритарным округам, 50% по партийным спискам) делает не решаемым вопрос с крайней диспропорциональностью представительства территорий в Госдуме, связанный с неравномерным размещением населения. Так при 225 округах на выборах Госдумы РФ 18.09.2016 года в результате реализации принципа, в соответствии с которым каждый регион должен быть представлен хотя бы одним избирательным округом, и с учетом неравномерности размещения населения, самыми малочисленными округами были Ненецкий (33 087 избирателей) и Чукотский (34 722), самые крупные – это Астраханский (746 938), Курганский (733 026) и Бурятский (715 529). Отношение числа избирателей самого большого округа к самому малому составляло 22,6.
В таких условиях полностью пропорциональная избирательная система в региональных пропорциональных округах (отсутствии общенационального округа и общенационального списка) при увеличении числа депутатов Госдумы до 600 оказывается наилучшим вариантом.
При примерно 110 миллионах избирателей (на 1 января 2025 111,5 млн в России и 1,785 млн. за пределами РФ) среднее число избирателей на один мандат при 600 депутатах в Госдуме РФ составит около 183-185 тысяч (при 450 депутатах 244-247 тысяч). Наименьшие избирательные округа составят около 33 тысяч избирателей в Ненецком АО и Чукотском АО (при возвращении статуса субъекта Федерации Эвенкии 12 тысяч избирателей) и будут меньше средней нормы представительства всего в 5,5 раза. Таким образом, увеличение числа депутатов до 600 уменьшит диспропорции территориального представительства, вызванные необходимостью гарантировать представительство значительным по площади, но малонаселенным регионам (гарантировать представительство таким территориям распространенная мировая практика). Самый большой многомандатный пропорциональный округ составит Москва с примерно 40-41 распределяемыми мандатами. Средний регион с числом избирателей около одного миллиона примерно будет иметь 5 депутатских мандатов.
Опасения того, что это будет непопулярная мера, представляются сильно преувеличенными – в увеличении числа депутатов будут заинтересованы и региональные элиты и политические партии, так как это позволит стать депутатами большему числу кандидатов; население в своем тотальном большинстве вообще не знает и мало интересуется численностью депутатов парламента, адекватное преподнесение того, что реформа улучшит защиту прав избирателей и представительство регионов, наоборот, может сделать это позитивной мерой. Численность депутатов около 600 это европейская норма – в Бундестаге Германии после выборов 2025 года 630 депутатов, в Национальном собрании Франции 577 депутатов, в Палате общин Великобритании 650 депутатов, при том, что во всех этих странах избирателей меньше, чем в России.
Совет Федерации
Принимается новый закон о политических партиях и начинается регистрация по нему, старые политические партии сохраняют прежний статус. Хотя исторически партии возникли раньше, чем появились партии, на сегодня в мире они являются признанным политическим институтом, и даже страны, где ранее законов о партиях не было, в настоящее время их существование тем или иным образом узаконено.
Справка: «Ограничения на деятельность политических партий, представляющих какой-то регион страны, должны быть в целом изъяты из соответствующего законодательства. Следует указать на дискриминационный характер таких требований, которые могут стать препятствием на пути участия в политической борьбе различных партий, представленных на местном уровне и пользующихся серьезной общественной поддержкой только в определенной части страны. Подобные законодательные положения также могут иметь дискриминирующие последствия для небольших партий и для партий, представляющих национальные меньшинства.
Требование о том, чтобы политические партии были представлены на всей территории страны, также может жестко ограничить политическую жизнь на региональном и местном уровнях, - а это было бы несовместимо с правом на свободу объединения. Соображения географического и территориального порядка не должны учитываться при разработке требований, касающихся создания политических партий. Не следует также запрещать партии, существующие на региональном или местном уровне» (Руководящие принципы правового регулирования деятельности политических партий, принято Венецианской комиссией на 84-м пленарном заседании, 15-16 октября 2010)
- Заявление о регистрации партии должно быть подписано лидером партии и направлено министру юстиции РФ. В заявлении указываются следующие данные: полное наименование партии – краткое наименование или аббревиатура названия партии, если таковая имеется, указываются в избирательных документах; фамилия и адрес лидера партии; адрес руководящего органа партии, где хранятся списки членов партии и куда адресуется корреспонденция; фамилии и адреса должностных лиц партии; фамилия и адрес главного представителя партии; фамилии, адреса и подписи 100 избирателей, обладающих активным избирательным правом и являющимися членами партии; фамилия и адрес лица, назначенного главой ревизионного органа партии с письменным изложением формулировки о назначении и с отметкой о вступлении в должность, подписанной этим лицом; девиз партии (по желанию). К заявлению прилагаются протокол учредительного съезда, устав партии, и квитанция об уплате регистрационного сбора.
- Министерство юстиции устанавливает подлинность заявления, направляя вопросник лицам, указанным в заявлении, с целью определения, что они действительно являются членами партии и имеют право голоса. Ответ на опросник граждане направляют или по почте, или официально предоставляют в местные отделения юстиции по месту проживания. Устав партии является ее внутренним документом и регистрируется заявительным путем для разрешения ситуаций в случае внутренних конфликтов в партии по поводу принятых решений, отказ в регистрации Устава возможен только при наличии в нем положений, прямо противоречащих Конституции и федеральному законодательству.
После проверки Министерство юстиции составляет акт соответствия и принимает решение о регистрации партии. Названия политических партий, принятых на регистрацию, вносятся в регистр зарегистрированных политических партий для участия в выборах и публикуются вместе со списком учредителей. Если название партии, ее краткое наименование, аббревиатура или девиз имеют большое сходство с уже зарегистрированной к моменту подачи заявления политической партией или политической партией, уже подавшей заявление о регистрации, что может привести к недоразумению, Минюст информирует ее лидера о невозможности регистрации данной партии.
1. Произведение умножения числа N за каждый голос по результатам выборов Государственной думы для партий, представленных не менее тремя депутатами или набравших хотя бы в одном пропорциональном округе не менее 20% голосов;
2. Половина числа N по результатам региональных выборов с применением пропорциональной системы (сумма голосов за партию, поданных за списки партии в регионах в течение пяти лет);
3. 75% выделяемой государственной поддержки партии носит безусловный характер, оставшиеся 25% выделяются только в случае, если в течение предыдущего года партия привлекла финансирование из иных источников в размере не менее половины от общей суммы своего ожидаемого государственного финансирования.
См. Приложение 6 о действующей системе избирательных комиссий
Меняется порядок формирования избирательных комиссий.
Замечание: в разных странах мира система организации выборов отличается большим разнообразием. Однако почти во всех примерах «новых демократий» 1980-2000-х реализуется система избирательных комиссий. Как правило, решающим фактором является институциональная традиция той или иной страны, и вопрос доверия к организаторам в сочетании с развитостью системы общественного контроля.
Есть страны, в которых избирательные комиссии могут формироваться из представителей судебной власти (предварительное условие – наличие вызывающего доверие и при этом довольно многочисленного судейского корпуса). В Польше избирательные комиссии общенационального и воеводского уровня создаются из членов судов этого уровня, а участковые комиссии — из избирателей, живущих на этом участке, как правило — членов партий, соревнующихся на выборах. Схожая система действует в Хорватии.
В Австралии независимая от всех остальных органов власти Австралийская избирательная комиссия формируется всего из трех членов, однако аппарат ее насчитывает 730 человек. Члены аппарата входят в местные представительства Австралийской избирательной комиссии, существующие в каждом избирательном округе и состоящие также из трех человек. Во время выборов для проведения голосования Комиссия нанимает дополнительных сотрудников.
В Америке на общегосударственном уровне работает Федеральная избирательная комиссия, однако она не организует выборов и не подводит результаты выборов. – см. Приложение 7. На местах организация выборов возложена на избирательные советы, а непосредственно участковые комиссии формируются из временных организаторов выборов, часто добровольцев.
В ряде стран выборы организуют органы исполнительной власти, что в России невозможно по понятным причинам и фактически неизбежно приведет к еще большим злоупотреблениям. В Германии система избирательных органов тесно связана с исполнительной властью. Так, Федеральный руководитель выборов, он же — председатель Федеральной избирательной комиссии (ФИК), получает свой пост от министра внутренних дел, а сам, в свою очередь, назначает членов ФИК. Земельные руководители выборов — это, как правило, начальники отделов государственного права земельных министерств внутренних дел, окружные руководители — главы администрации округов, а земельные, окружные и участковые избирательные комиссии чаще всего состоят из чиновников. Однако при этом сами члены избирательных комиссий одновременно представляют политические партии, причем в той пропорции, в какой распределились голоса за эти партии на предыдущих выборах.
Во Франции постоянных избирательных органов нет и за организацию выборов отвечает министерство внутренних дел, которое получает информацию о поданных голосах напрямую от участковых комиссий и соответственно определяет результаты (кроме парламентских и президентских выборов). За голосование на участке отвечает участковая комиссия, чаще всего состоящая из должностных лиц коммуны. Специальные комиссии по контролю за голосованием на уровне коммун наблюдают за соблюдением законности. Создаются также Комиссия по предвыборной агитации, Национальная счетная комиссия по предвыборным расходам и финансированию политических партий, Высший совет по электронным средствам массовой информации. Граждане имеют почти неограниченные возможности наблюдения за работой комиссий.
В 2017 в России организацией выборов Учредительного собрания также занималось Министерство внутренних дел.
В странах Латинской Америки хорошо развита система специальных избирательных судов (трибуналов) для разрешения вопросов, связанных с выборами и референдумами. Электоральный трибунал это гибридная разновидность избирательного органа, которая одновременно является и центральной избирательной комиссией, и высшим электоральным судом. По способу формирования он может быть схож как с первым (состоит из представителей политических партий), так и со вторым (состоит из судей). В законодательстве Парагвая и Бразилии указано, что решения и действия Высшего трибунала электоральной юстиции могут быть обжалованы только если они нарушают нормы Конституции. В Боливии и Панаме также установлено, что действия Высшего электорального трибунала могут быть обжалованы только в том случае, если они затрагивают вопросы, относящиеся к компетенции Конституционного суда. В настоящее время электоральные трибуналы существуют в 14 странах мира, еще в 3 эта форма применялась в прошлом. Из этих 17 государств 16 относятся к Латинской Америке, единственное исключение — Турция. Электоральные трибуналы никогда не существовали в странах с устойчивой демократией. Первый электоральный трибунал в истории был создан в 1924 в Уругвае, последний — в 1999 в Венесуэле.
Проводятся выборы новых составов законодательных собраний, новых глав регионов; Возможно – новой Государственной думы и нового Совета Федерации;
Избрание новых законодательных собраний:
Институциональная реформа сложно измеряется в финансовых показателях, так как речь об изменении баланса отношений между властями, усилении разделения властей и перехода к реальному федерализму, что должно усилить сдержки и противовесы, и, соответственно, снизить объем злоупотреблений и, в частности, коррупции.
Дополнительные расходы будут связаны с увеличением численности депутатов парламента, но это крайне важно для его усиления и превращения в реально работающий орган. Также, очевидно, потребуются определенные расходы на саму административную реформу. При этом важно понимать, что расходы определяются не столько процедурой избрания и назначения чиновников, сколько их численностью и системой вознаграждений.
Дополнительные расходы от смены избирательной системы не потребуются по сравнению с аналогичными ранее, так как никак не влияют на работу избирательных комиссий.
При этом, отмена возможностей отмены регистрации и партийных списков, кроме как по причине смерти кандидата или по его личному заявлению, снизит нагрузку на судебную систему и соответствующие издержки.
Сокращение расходов произойдет по причине ликвидации Общественной палаты, упразднения федеральных округов, института полпредов президента и главных федеральных инспекторов (вместо которых предлагается создать институт префектур).
Кадровое обеспечение реформы предполагается осуществлять через обновленные аппараты Управления Внутренней Политики Администрации Президента, которое во многом будет отвечать за решение кадровых вопросов, (возможно, при создании должностей специальных помощников Президента и экспертного (президентского) совета, по аналогии с соответствующими органами при Президенте Б.Ельцине в начале 1990-х, которые больше должны быть ориентированы на решение стратегических вопросов) и Центральной Избирательной Комиссии.
Также, вероятно, создание осуществляющего аналитическое сопровождение реформы аналитического центра (института) по аналогии с ЦСР/ИСЭПИ/ЭИСИ. Кроме, того, в связи с большим объемом одновременной подготовки огромного числа новых нормативных актов, может потребоваться существенное увеличение численности работников Правового Управления Администрации Президента и/или создание специального экспертного института. После формирования постоянной институциональной системы решения будут приниматься в зависимости от характера новых институтов.
Крайне важно сопряжение с судебной реформой и реформой правоохранительной системы, а также с реформой системы разделения полномочий между центром и регионами, которые в данном документы не обсуждаются.
В качестве пожелания по этим реформам хотелось бы высказать пожелание по разделению функции, которое было бы важным для разрушения системы круговой поруки:
