Работа посвящена реформированию Министерства внутренних дел Российской Федерации. МВД — крупнейший государственный институт после вооруженных сил. При этом в отличие от армии, МВД — государствообразующее ведомство, присутствующее повсеместно. Подразделения МВД есть в большинстве населенных пунктов России.
МВД осуществляет базовые полицейские функции, но также выполняет функции политического сыска, наряду с Росгвардией участвует в разгоне протестов, занимается политическим и этническим профайлингом (преследование и превентивный контроль граждан на основании их политических взглядов или этнической принадлежности). МВД массово собирает сведения о частной жизни граждан, делится ими с другими государственными органами, являясь крупным хранилищем значимых персонализированных сведений о жителях страны.
В нынешнем виде МВД олицетворяет собой авторитарный, неэффективный, коррумпированный государственный аппарат, базирующийся на насилии, политических репрессиях и сверхцентрализации. Реформа призвана осуществить структурные изменения, которые позволят превратить полицию в опору федерализма, демократии и сильного местного самоуправления.
Предлагаемая реформа МВД:
1. ликвидирует МВД как единое ведомство, передает организацию полицейской функции на уровень субъектов федерации, а саму полицию – на уровень муниципалитетов;
2. перераспределяет неполицейские функции между другими федеральными ведомствами;
3. превращает полицию из опоры авторитарного режима в основу местного самоуправления в федеративном государстве;
4. ликвидирует и запрещает политический сыск силами МВД, предусматривает люстрацию и уголовное преследование лиц, причастных к нему;
5. кардинально сокращает численность полиции;
6. кардинально сокращает расходы федерального бюджета на МВД, перераспределяя их на региональный и местный уровни.
избыточное насилие;
коррумпированность;
политизированность (избирательное преследование оппонентов и критиков власти, исполнение указаний политического руководства страны);
низкая эффективность (полиция не реагирует на вызовы, не расследует преступления, не контролирует преступность, дублирует функции);
низкая квалификация;
низкий авторитет.
1. Избыточная численность. В России приходится от 6 до 10 полицейских на 1000 жителей. Среднемировой показатель — 3 на 1000, в некоторых демократических странах (например, в Финляндии или Индии) - 1 на 1000. Для сравнения: в Беларуси 14 на 1000.
2. Централизованная, вертикально интегрированная система. Фактически МВД — это организация численностью около 1 млн сотрудников, в которой все в конечном счете подчинены одному человеку — министру внутренних дел. С точки зрения теории организации такая государственная структура не может эффективно управляться и функционировать. В мире есть единичные коммерческие компании, имеющие более 1 млн сотрудников (Walmart, Amazon, BYD). В них управление ориентировано на извлечение прибыли и организовано соответствующе. Сопоставимая численность характерна лишь для армий (Индии, США, Китая, России). Однако армии могут эффективно управляться только в условиях военного времени и при жесткой ответственности за неисполнение приказа.
3. Политический сыск.
• политический сыск в России осуществлялся в течение всего времени существования единого государства, это глубоко укоренившаяся практика, поэтому пресечь ее простыми решениями (запрет, люстрация, ликвидация подразделения) невозможно. Нужны более действенные меры.
• политический сыск первоначально был организован вокруг главы государства (великого князя, царя, императора), в структуре его канцелярии (администрации). а затем в конце XIX века передан в ведение МВД.
• с 1880-х годов политический сыск остается в ведении МВД, при этом контроль за ним осуществляется спецслужбой, подчиняющейся главе государства (во времена Александра III, Николая II, Ленина, Сталина, Хрущева и Путина).
1. перевести полицейскую функцию на уровень муниципалитетов,
2. передать полномочия по организации деятельности полиции на уровень субъектов РФ,
3. упразднить федеральное МВД (предпочтительно) с перераспределением неупраздняемых функций в Министерство юстиции и другие гражданские ведомства,
4. альтернативный вариант (хуже, поскольку будет риск восстановления централизованной системы при благоприятных политических обстоятельствах) – перевести МВД в гражданское ведомство, сохранив «обслуживающую», информационную и координирующую роль.
- подготовить реформу с вариантами, обсудить в значимых фокус-группах, проанализировать обратную связь, внести коррективы;
- включить предлагаемую реформу в политические программы лидеров оппозиции;
- подготовить общественное мнение к необходимости и неизбежности подобных изменений, вызвать общественный дискурс, расширить круг спикеров. Усиливать активность по мере приближения Дня Х.
- при президенте или при правительстве создается команда реформ, в том числе группа, отвечающая за реформирование МВД.
- План реформ принимается указом президента.
- Этим же указом президента упраздняются центры противодействия экстремизму и управление МВД по Северо-Кавказскому федеральному округу (единственное остающееся). Министр внутренних дел, его заместители, начальники департаментов и главных управлений центрального аппарата отстраняются от исполнения обязанностей. В отношении них следственные органы возбуждают уголовное дело о должностных преступлениях, совершенных в период правления Владимира Путина, ходатайствуют перед судом о назначении домашнего ареста с запретом на коммуникации. На их должности указом президента назначаются временно исполняющие (на переходный период) обязанности по представлению команды реформ.
- Все жалобы о пытках в полиции в пределах срока давности привлечения к уголовной ответственности поднять из архивов, при наличии медицинских документов, подтверждающих факт насилия, и подтверждении этого факта пострадавшим возбудить уголовные дела, расследовать, судить (масштабировать успешный опыт Татарстана после дела отдела полиции «Дальний» в 2012-2015 годах)
- Команда реформ готовит пакет законопроектов о реформе для внесения в Госдуму (поправки в закон о полиции, включая положения об организации деятельности полиции в РФ, о службе в органах внутренних дел)
- в структуре центрального аппарата МВД создается комиссия по реформе. Ее задачи: получить доступ и исключить утечки архивов, дел оперативного учета ГУСБ МВД (и региональных подразделений), ГУБЭПиК (и региональных подразделений), управлений кадров и инспекций по личному составу, организовать прием жалоб на сотрудников МВД, провести люстрации, передать материалы о преступлениях сотрудников МВД в следственные органы, уточнить и детализировать дорожную карту реформы. Ликвидация МВД также займет некоторое время и должна происходить с минимальными потерями для функционала. По сути руководство МВД перейдет к комиссии по реформе с последующим ее упразднением
- первый этап реформы – передача полномочий по организации деятельности полиции на региональный уровень. Власти каждого субъекта РФ в течение первого года должны разработать и утвердить структуру муниципальной полиции, порядок назначения (местными советами)/избрания на должность (прямыми местными выборами либо местными советами) руководителей полиции.
- Основной этап реформы – на основании региональных положений формируются органы муниципальной полиции. Федеральным законом будет установлено требование самоорганизации полицейской деятельности на территориях компактного проживания коренных малочисленных народов, а также минимальные требования к кандидатам на должность полицейского и руководителя органа муниципальной полиции, требование обязательной службы в патруле для всех заново поступающих на должности полицейских. Региональные власти вправе повышать требования к кандидатам на полицейские должности.
- Параллельно проводится постоянный аудит реформы федеральной командой, разрешаются кризисные и конфликтные ситуации, выявляются успешные примеры, обеспечивается материально-финансовая поддержка
- команда реформы распускается, вместо нее в структуре Минюста формируется аналитическая группа, отвечающая за устойчивость пореформенных структур, сбор и анализ практик и информации, выработку технологических, юридических и управленческих предложений. Группа анализирует уровень преступности, организует ежегодный общенациональный опрос домохозяйств (практикуется в США), фокусируется на изучении уязвимых групп (женщины и сексуализированные преступления, потребители психоактивных веществ, секс-работа, организованная преступность, высокотехнологичная и киберпреступность, отмывание и легализация преступных доходов). Группа не должна иметь полицейских полномочий, это должен быть мозговой высокотехнологичный центр с доступом к любой необходимой информации, обеспечивающий современную аналитическую поддержку профилактики, предупреждения и пресечения наиболее общественно опасных преступлений.
- наиболее успешные примеры организации деятельности полиции в регионах анализируются, описываются и предлагаются для внедрения в наименее успешных регионах при дополнительных бюджетных ассигнованиях (стимулирование распространения лучших практик)
- создается полицейская академия, организуются курсы повышения квалификации для сотрудников муниципальной полиции (руководящего и рядового состава) с привлечением лучших иностранных практик, происходит активный обмен опытом с полицейскими академиями других демократических государств. Лучшее образование полицейских – долгосрочная инвестиция в будущее
Упразднение федерального МВД можно будет откатить назад только восстановлением всей централизованной системы. Для этого придется не просто издать новый указ президента, но и отменить положения федерального закона об организации деятельности полиции, а также все региональные законодательные акты, определяющие порядок формирования органов муниципальной полиции. Тем самым придется преодолеть сопротивление Госдумы, Совета Федерации, властей субъектов федерации и многочисленных органов местного самоуправления, отменить выборы руководителей полиции на местах.
Таким образом, откатить реформу МВД назад можно будет только в результате повторной узурпации власти в стране. На предотвращение этого нацелены прежде всего другие реформы, призванные восстановить разделение властей, федерализм, местное самоуправление, судебную систему, выборы и здоровый политический процесс.
Главной трудностью будет ментальное сопротивление кардинальным изменениям. Охранители, консерваторы и умеренные, среди которых будет много выходцев из силовых ведомств либо связанных с ними в прошлом, будут настаивать на сохранении status quo: федерального ведомства, контроля, централизации. Будут использованы все стандартные установки про Кущевку, сращивание местных властей с криминалом, бурный рост преступности и так далее. При этом нужно помнить, что оргпреступность в СССР зародилась и развилась при суперцентрализованных МВД и КГБ, они же оставались в России во время уличных войн 1990-х. МВД активно использовалось федеральной властью во всех вооруженных конфликтах позднего Советского Союза и в России после его развала.
Инерция мышления и усилия противников реформ видятся главными рисками успешной реализации реформы.
Вопросы децентрализации должны быть увязаны с реформой федерализма и местного самоуправления.
В идеале основа государственного устройства России должна быть на уровне муниципалитетов. Базовая структура: глава администрации (выборный), местный совет (выборный), мировой судья с присяжными, глава полиции (выборный либо назначаемый местным советом).
Отдельным блоком должно быть описано преобразование Росгвардии, Министерства по чрезвычайным ситуациям (МЧС), прокуратуры и создание федеральной службы расследований. Эти две темы не входят в предмет данной работы.
По мнению автора, Росгвардия как отдельное ведомство должно быть упразднено. Функция вневедомственной охраны как атавизм советского времени и де факто коммерческая деятельность силового ведомства должна быть упразднена. Охраной должны заниматься коммерческие организации. Охрана общественного порядка останется в компетенции местной полиции. Государственная услуга по получению разрешений на оружие (лицензионно-разрешительная система) по тем же причинам должна быть упрощена, преобразована в государственную услугу. Контроль должен оставаться за местной полицией. При природных и техногенных катастрофах федеральные власти должны получить полномочия задействовать личный состав Министерства обороны.
МЧС также подлежит расформированию. Основная сущностная функция – противопожарная охрана – должна перейти под контроль местных властей. Государство может стимулировать добровольные пожарные дружины. Во многих развитых странах борьба с пожарами осуществляется силами добровольцев из местных жителей.
Федеральная служба расследований с чрезвычайно узкими полномочиями (расследование преступлений на федеральных объектах и территориях, совершенных федеральными служащими и в отношении федеральных служащих, дела об угрозах национальной безопасности) и небольшим штатом может быть создана. Должны быть приняты четкие ограничения, чтобы не допускать раздувания полномочий, численности и бюджета, что в условиях России будет постоянным соблазном. Вопрос создания такого ведомства и его полномочий должен быть предметом специального анализа.
Примерами такого ведомства могут служить Федеральное бюро расследований (США) и недавно созданное Национальное агентство по борьбе с преступностью (Великобритания). Формирование указанного ведомства должно идти синхронно с реформой уголовного судопроизводства в целом. В частности, в рамках нее должна кардинально сократиться значимость предварительного следствия как такового. Оперативные подразделения должны собирать и фиксировать доказательства преступления, задерживать подозреваемого. Прокурор должен оценивать достаточность доказательств и решать, предъявлять ли обвинение, просить ли суд о мере пресечения, предлагать ли досудебное соглашение и выходить ли с делом в суд присяжных. Ситуация, когда оперативные службы (МВД и ФСБ) и следствие (МВД, СКР и ФСБ) по сути выполняют функцию отправления правосудия, оставляя суду лишь секретарские полномочия оформить приговор, неприемлема.
Прокуратуру предлагается сохранить как функцию (только поддержания обвинения по уголовным делам в суде), но существенно преобразовать организационно. Есть два варианта: (1) влить прокуратуру в систему Министерства юстиции, где министр юстиции — он же прокурор. Минюсту добавляется функция поддержания обвинения в суде; (2) влить прокуратуру в систему Судебного департамента при Верховном суде РФ для той же функции поддержания обвинения. Автор текста предпочитает второй вариант, поскольку он дополнительно усиливает судебную ветвь власти.
Вопрос организации уголовного процесса не является предметом настоящей работы.
С 1 января 2025 года предельная штатная численность органов внутренних дел РФ установлена на уровне 938 856 единиц.
Таким образом, в России >6 полицейских на 1000 жителей. Среднемировой показатель 3:1000, в некоторых демократических странах (Финляндия, Индия) 1:1000. Есть и больше, например, в Беларуси 14:1000.
По факту разрыв со среднемировым показателем даже выше, поскольку в большинстве стран пограничный контроль осуществляет полиция, а в России он отнесен к компетенции ФСБ. Также МВД России традиционно манипулирует штатной численностью различных подразделений, и официальные данные могут не отражать реальную картину сотрудников ведомства.
В разных странах Министерство внутренних дел выполняет разные функции, поэтому нет единого стандарта организации его деятельности. Далеко не везде оно отвечает за охрану порядка и безопасность. Например, в США Department of the Interior управляет бо́льшей частью природных ресурсов и земель под федеральной юрисдикцией, руководит программами, связанными с коренными народами (Native Americans). В Великобритании МВД (Home Office) среди прочего выполняет функции ведения актов гражданского состояния, органов опеки, социального обеспечения, трудоустройства, охраны окружающей среды и так далее. В некоторых странах (например, Бразилия) МВД вообще отсутствует. Вместо него есть Министерство юстиции и общественной безопасности. Ему подчинена федеральная полиция, дорожная полиция, архивы, тюрьмы, регулятор медиа и интернета и так далее. В Грузии, как и во многих других странах, пограничная служба входит в систему полиции.
В Японии (с населением около 125 млн человек) действует около 1250 полицейских станций (примерно 1 на 100 000 жителей). Низовое подразделение полиции – опорный пункт. Национальное полицейское агентство Японии сообщает примерно о 6 300 koban — городских полицейских постах — и еще примерно 6 300 chuzaisho — сельских полицейских постах, обычно обслуживаемых одним сотрудником (проживающим в нем с семьей). Таким образом, их суммарное количество составляет примерно 12 600 (число их в последние десятилетия сократилось примерно в два раза). 40% численности полиции — это сотрудники патрульной службы. В их задачи входит профилактика правонарушений, своевременное обнаружение совершенных преступлений и передача дел в специализированные отделы и управления. Численность полиции составляет около 260 000 офицеров и примерно 30 000 гражданских служащих.
В Германии на 83 млн жителей приходится 350 000 полицейских. Основную работу выполняют полиции земель (аналог региона в России). Федеральная полиция насчитывает около 40 000 полицейских и в пределах 15 000 человек гражданского персонала. К основным сферам ответственности Bundespolizei относятся пограничная полиция, железнодорожная полиция, авиационная безопасность и Федеральная полиция готовности (Bundesbereitschaftspolizei). В частности, она охраняет сухопутные и морские границы Германии, обеспечивает безопасность на железнодорожной сети и примерно 5 700 станциях и остановочных пунктах, а также выполняет функции авиационной безопасности в крупных аэропортах. Полиция земель федеральной полиции не подчиняется.
Разнообразие вариантов организации деятельности правоохранительной функции в мире подтверждает, что нет каких-то однозначно правильных решений, и дает простор для выбора подхода. Поэтому установка «а как же жить без МВД, везде же есть МВД», не соответствует реалиям. Нет, МВД есть не везде, даже там, где есть такое ведомство с таким названием, оно может выполнять совершенно иные функции либо кардинально отличаться по структуре.
Уникальная возможность кардинально реформировать правоохранительную систему исторически возникает редко. Эти «окна» дают возможность избавиться от устаревших практик, форм и дублирующих функций, технологизировать, модернизировать, оптимизировать, упростить, дебюрократизировать, сэкономить бюджетные средства.
В России XXI века есть положительные примеры технологических решений, прежде всего, портал Госуслуг, электронный документооборот (нотариат, ЗАГС и т. д.), система личных кабинетов налогоплательщика и т. д. Огромное количество государственных функций и услуг давно переведено в электронный вид, что должно было кардинально сократить персонал, упразднить целые ведомства и департаменты. Однако в силу управленческих законов бюрократии этого не происходит. В России на каждые 10 тыс. россиян приходится 163 госслужащих, и их число продолжает расти все последние годы. Сокращения заложены в планах правительства, но на практике не происходят.
В России сейчас в структуру МВД входят:
- подразделения охраны общественного порядка (ГАИ, участковые, патрули, конвой и т. д.),
- оперативные подразделения (уголовный розыск, борьба с наркотиками, с экономическими преступлениями, с экстремизмом и т. д.),
- следствие и дознание,
- миграционная служба,
- подразделения по делам несовершеннолетних,
- образовательные и научные организации,
- прочие подразделения.
Многие государственные функции в разное время переходили от одного подчинения в другое либо сохраняются за определенными ведомствами по некоей непрозрачной логике. Так, Пограничная служба в России отнесена к ФСБ, органы ЗАГС – к ведению Минюста. Отдельное ведомство Росархив (Федеральная архивная служба) подчиняется непосредственно президенту РФ. Портал «Госуслуги», объединяющий в себе весь массив федеральных государственных услуг, имеет прямое подчинение правительству РФ. За официальную публикацию нормативных актов почему-то отвечает Федеральная служба охраны. В связи с технологическим прогрессом XXI века многие прежние функции устарели, трансформировались (перешли в электронные, цифровые) либо возникли новые. Инвентаризация государственных функций с рациональной их систематизацией и ведомственным подчинением явно назрела. Функционал упраздняемого МВД перераспределится между сохраняющимися ведомствами (прежде всего, Минюст).
Некоторая оптимизация с упразднением отдельных ведомств в новейшей истории России была. Были сначала выделены из МВД, а затем упразднены и функционально возвращены обратно Федеральная миграционная служба, Госнаркоконтроль.
Поскольку главными уроками правления Владимира Путина стали авторитаризм, милитаризация, репрессии и подавление прав и свобод, все реформы, включая реформу правоохранительной системы, прежде всего должны иметь целью создание гарантий от рецидива подобного.
Централизация власти на федеральном уровне стала способом и предпосылкой к узурпации власти в руках спецслужб во главе с президентом РФ.
Как следствие, федеральные органы власти пореформенной России должны быть небольшими как по объему функций, так и по численности. Дисбаланс власти в пользу федерального центра должен быть коренным образом устранен в сторону усиления прежде всего местного самоуправления. Во вторую очередь должны быть усилены регионы, и только в последнюю — федеральный уровень, роль которого должна заключаться в установлении общих правил для всей федерации и контроле над федеральными объектами и служащими.
Таким образом, цель реформы МВД — с одной стороны, перераспределить (упростить, сократить, оптимизировать) как можно больше федерального функционала, связанного с реализацией внутренней политики, а с другой — максимально передать функции охраны порядка и общественной безопасности на низовой уровень.
На федеральном уровне критически необходимы сокращения министерств, ведомств и структур. МВД, Генпрокуратура и Минюст не должны сохраниться в нынешнем виде. Из трех ведомств должно остаться одно — Министерство юстиции. Министерство внутренних дел упраздняется в принципе.
Все неполицейские функции МВД передаются в Минюст: лицензионно-разрешительная система (из Росгвардии), изучение преступности, разработка профильных нормативных актов, экспертные, научные и образовательные учреждения, статистический учет.
Реформа должна таким образом преобразовать систему охраны общественного порядка, чтобы рецидив авторитаризма и восстановление полицейского государства были не под юридическим запретом, а принципиально невозможны.
В дореволюционной России и в советский период полиция/милиция при сверхцентрализации имели больше самостоятельности, чем в нынешней России. Центральное ведомство отвечало прежде всего за политический сыск, о чем подробнее будет сказано ниже.
На федеральном уровне может быть создана Конференция (Коллегия) шефов муниципальной полиции – коллегиальный орган, призванный обсуждать проблемы деятельности полиции в стране. Такой орган существует в Германии и состоит из министров внутренних дел земель.
Финансы
Бюджет Министерства внутренних дел (МВД) РФ на 2025 год составил 1,56 триллиона рублей (16,5 млрд евро). В 2026 году — 1,12 триллиона рублей, в 2027 году столько же. Речь про средства федерального бюджета.
Основное финансирование МВД после реформы 2010–2011 годов стало федеральным. Ранее за счет федерального бюджета содержалась криминальная милиция (все оперативные подразделения), внутренние войска и следствие. Милиция общественной безопасности (патрульно-постовая служба, участковые, госавтоинспекция, подразделения по делам несовершеннолетних) финансировались в разных пропорциях из средств федерального, регионального и местного бюджетов.
Нынешнее МВД сохраняет некоторые поступления из региональных бюджетов, в частности, за счет штрафов за нарушение правил дорожного движения и некоторых других поступлений. Эта финансовая система непрозрачна, динамична, отличается от региона к региону. Оценка совокупного бюджета МВД, включая отчисления региональных и местных бюджетов, требует специальных познаний.
Предполагается, что дополнительного финансирования для реформированного МВД не потребуется. Необходимо будет перераспределить расходы и доходы федерального, региональных и местных бюджетов. Основная нагрузка ляжет на региональные бюджеты с соответствующими изменениями структуры их доходов и при необходимости ассигнований из федерального бюджета.
Федеральный бюджет может гарантировать некий минимальный базовый доход полиции субъекта федерации, рассчитываемый по формуле (плотность населения и другие показатели). Этих средств должно хватать для соблюдения минимальных стандартов исполнения полицейских функций. Дополнительное финансирование будет обеспечиваться за счет средств региональных и местных бюджетов.
Предполагается, что нынешняя система МВД финансируется крайне неэффективно, прежде всего из-за избыточной численности личного состава. Кроме того, система имеет высокие коррупционные издержки в сфере материально-технического оснащения и снабжения. Высвобождающиеся средства позволят повысить заработную плату полицейских и улучшить их оснащение.
Кадры
Придется проводить новую переаттестацию личного состава. Проводить ее будут региональные власти в соответствии с требованиями к кандидатам на должность полицейского, установленными федеральным законом. Действующие сотрудники МВД по мере формирования новых органов полиции будут проходить аттестацию на общих основаниях с новобранцами. Требования будут такими:
- не подпадать под люстрационные критерии
- не участвовать в прошлом в боевых действиях против Украины
- не привлекаться ранее к уголовной ответственности за умышленное преступление
- быть старше 18 лет и младше 45 лет
- иметь среднее специальное либо высшее образование
- быть физически годным
Требования к руководящим должностям иные:
- не подпадать под люстрационные критерии
- не участвовать в прошлом в боевых действиях против Украины
- не привлекаться ранее к уголовной ответственности за умышленное преступление
- иметь высшее образование
- быть старше 30 лет и младше 60 лет
- быть физически годным
Все сотрудники полиции должны пройти службу в патруле в течение двух лет. Ранее служившие в полиции, но не прошедшие службу в патруле, обязаны ее пройти вне зависимости от должности и звания. Работа в патруле может совмещаться с учебой в Полицейской академии.
После службы в патруле через сдачу квалификационного экзамена можно претендовать на должности оперативника, эксперта, дознавателя и других специальностей.
Все поступившие на службу обязаны пройти учебу в Полицейской академии. Курс составляет два года и предполагает практическую работу с наставником в патруле. Аналогично организовано обучение в полиции Лондона.
Вновь учрежденная Академия должна содержаться за счет средств федерального бюджета и интегрировать лучшие практики подготовки полицейских из демократических стран. Хороший пример – Колледж Университета полиции Финляндии. Все полицейские Финляндии проходят через двухлетнее обучение в этом колледже. Там же проходит переподготовка и повышение квалификации. Фокус обучения на ненасильственных либо малонасильственных практиках в работе полиции. Штат университета 200 человек. В Финляндии полицейский корпус составляет 7 200 сотрудников.
Техническое перевооружение
Техническое оснащение МВД сегодня в принципе соответствует задачам и уровню прогресса. Санкционные ограничения не позволяют использовать современные западные наработки. Реформа будет сопровождаться соответствующим перераспределением материально-технических ресурсов. Крупные муниципалитеты получат возможность дооснащать полицейские подразделения согласно финансовым возможностям и запросам руководства полиции.
Отдельным предметом анализа будет массовое использование технологий и оборудования для слежки, включая камеры видеонаблюдения с технологией распознавания лиц, средства доступа к перепискам и переговорам (СОРМ-2, СОРМ-3), технологии взлома и удаленного доступа к мобильным телефонам и компьютерам. Политика в этой сфере должна определяться на федеральном уровне с учетом правовых позиций и практики судов в демократических странах.
Организационные решения
Поскольку изменению подлежит не только МВД, но и другие государственные институты, вероятно, будет создана единая структура, ответственная за реформирование. Структура эта должна быть создана решением главы государства, чтобы:
- взять на себя политическую ответственность за реформы перед обществом;
- демонстрировать первостепенность реформ;
- наделить структуру необходимыми полномочиями;
- минимизировать давление и предотвратить создание альтернативных центров влияния на реформы.
Поскольку реформы всегда болезненны для бюрократии, перманентно стремящейся к status quo, они должны проводиться интенсивно, масштабно, одновременно в разных направлениях, в короткий промежуток политического «окна возможностей», с максимальной политической ответственностью и вовлеченностью главы государства.
Такие условия можно соблюсти только созданием небольшой по численности, временной команды реформ с прямым подчинением главе государства. Команда адаптирует программы реформ под текущий момент, отвечает за их внедрение и коррекцию в течение первого года, затем расформировывается.
Команда реформ может подлежать парламентскому контролю и по требованию парламента представлять программу реформ на слушаниях.
Традиционным упреком в адрес МВД является использование процента раскрываемости в качестве основного критерия оценки работы (палочная система). В дополнение к нему МВД использует сравнительный критерий – соотношение доли зарегистрированных и раскрытых преступлений в сравнении с предыдущим годом. Число зарегистрированных преступлений в идеале должно снижаться, а доля раскрытых – расти. Избыточная фиксация на этих количественных (статистических) индикаторах приводит к негативным последствиям:
1. упрощение оценки деятельности полиции, правоохранительной и судебной системы;
2. занижению числа регистрируемых преступлений, отказам в регистрации сообщений, отказам в возбуждении уголовных дел, игнорированию вызовов и так далее;
3. концентрация усилий на «раскрытии» преступлений любыми способами, как следствие, применение пыток и поощрение подобных практик со стороны руководства;
4. избыточная «бумажная» работа с большим числом заполняемых статистических форм и карточек, перекос в сторону отчетности от практической работы;
5. игнорирование иных количественных индикаторов деятельности полиции (например, экономическая целесообразность и бюджетные расходы);
6. игнорирование качественных индикаторов деятельности полиции.
Массированная критика «раскрываемости» как индикатора работы полиции в России со стороны общественности привела к призывам полного отказа от него. Это, в свою очередь, противоречит мировой практике, где раскрываемость (clearance rate) предлагается в числе сложного комплекса показателей эффективности работы полиции. Такой интегрированный подход представляется верным.
Существуют такие количественные индикаторы:
1. Снижение уровня преступности и его показатели. Изменение уровня зарегистрированных преступлений и, более точно, индекса тяжести преступлений, который оценивает серьезность правонарушений. В США, например, отдельно оценивается статистика насильственных и имущественных преступлений.
2. Показатели раскрываемости. Доля преступлений, раскрытых путем задержания подозреваемого, предъявления обвинения или иными способами, когда задержание невозможно (смерть подозреваемого, розыск и т. д.).
3. Доверие и удовлетворенность населения. Опросы жителей, измеряющие чувство безопасности, доверие к полиции и удовлетворенность взаимодействием с полицией.
4. Время реагирования: Время, затраченное на прибытие на место после вызова. Так, в Японии полиция в среднем приезжает на вызов в течение 5 минут. Это лучший показатель в мире в течение многих лет. Полиция Японии уделяет большое внимание этому показателю, по сути, вся структура в масштабе страны организована так, чтобы минимизировать время реагирования на вызов.
5. Уровень виктимизации. Снижение числа граждан, сообщающих о том, что они стали жертвами преступлений. В США раз в два года проводятся детальные опросы домовладельцев (семей) с целью выявления реального уровня преступлений, в том числе о которых не сообщают полиции в силу страха, незначительности и т.д.
6. Показатели применения силы. Фиксируется каждый случай применения физической силы, специальных средств и оружия полицейскими. Оцениваются масштаб, обоснованность, необходимость и частота применения силы сотрудниками полиции. Эти данные в США и Канаде открыты и доступны для общественности.
7. Эффективность использования ресурсов. Эффективное управление бюджетом и персоналом, часто измеряемое соотношением числа сотрудников полиции и числа жителей, средняя «стоимость» одного дела.
1. Проактивные мероприятия. Количество проведенных общественных мероприятий, инициатив по вовлечению населения в патрулирование и охрану общественного порядка. Например, в США и Канаде распространена программа Citizens on Patrol (COP) – осуществляемая силами волонтеров и направленная на сотрудничество с местными правоохранительными органами для «наблюдения и сообщения» о подозрительной деятельности, где граждане выступают в качестве дополнительных «глаз и ушей» для снижения уровня преступности. В таких программах обученные волонтеры выполняют задачи, не предполагающие конфронтации, такие как патрулирование районов на служебных автомобилях, проведение проверок безопасности и помощь в регулировании дорожного движения, как правило, с упором на невмешательство.
2. Внутреннее качество и добросовестность. Моральный дух сотрудников полиции, удовлетворенность работой и количество/типы жалоб граждан на работу полиции.
3. Восприятие безопасности. Чувство безопасности жителей в ночное время в своем районе.
За ход реформы отвечает президентская команда. Возможно, она создается в структуре администрации президента. Она подлежит парламентскому контролю, включая участие в парламентских слушаниях и расследованиях.
Программа реформ публикуется для общественного обсуждения. Новости о ходе реформы также размещаются публично.
Поскольку основная организационная нагрузка предполагается на уровне субъекта федерации, то и общественный контроль обеспечивается на региональном уровне.
Команда реформ подготовит пакет законопроектов о реформе для внесения в Госдуму (поправки в закон о полиции, включая положения об организации деятельности полиции в РФ, о службе в органах внутренних дел). Реформа не будет требовать большой законотворческой работы. По сути нужно будет провести ревизию федерального законодательства, регулирующего деятельность МВД, инициировать признание этих положений утратившими силу с передачей полномочий на уровень региональных властей.
Важно понимать, что МВД не упомянуто в Конституции РФ. В статье 83 в полномочиях президента РФ указано, что он «д1) назначает на должность после консультаций с Советом Федерации и освобождает от должности руководителей федеральных органов исполнительной власти (включая федеральных министров), ведающих вопросами … внутренних дел...». Статья 102 к ведению Совета Федерации относит «к) проведение консультаций по предложенным Президентом Российской Федерации кандидатурам на должность руководителей федеральных органов исполнительной власти (включая федеральных министров), ведающих вопросами ... внутренних дел...». Руководителем, ведающим вопросами внутренних дел, может быть любой министр, к чьей компетенции будет отнесен соответствующий функционал.
Предлагаемая реформа МВД, а точнее реформа полиции, будет успешна только в плотной связке с конституционной реформой (в части федерализма) и с реформой местного самоуправления. Последняя, в частности, неизбежно влечет за собой реформу финансовой системы. Также напрямую деятельность новой полиции будет связана с федеральным органом расследований, поскольку необходимо будет разделить компетенции. Судебная реформа преобразованием полиции сильно задета не будет.
Приложение: Ссылки на исторический опыт, опыт других стран, справочные материалы
Использование термина «полицейское государство» в отношении России XXI века, на первый взгляд, оправданно. Оно предполагает атмосферу страха, тотального контроля, преследования нелояльных властям людей, разгон протестных акций, злоупотребление уголовными репрессиями, криминализацию неугодного властям поведения и так далее. Более вдумчивый критик скажет, что Россия управляется и контролируется не полицией, а спецслужбами. Подчеркнет, что Россия — это не полицейское, а чекистское государство, где бывшие и действующие (их неправильно разделять) выходцы из органов госбезопасности, начиная с конца 1990-х годов планомерно и явно согласованно захватывали контроль над экономической, политической и затем всеми остальными сферами жизнедеятельности. Но если углубиться дальше, выяснится следующее.
В России около 500 лет, по сути, весь период единого государства, власти целенаправленно и системно выявляют и наказывают неугодных и нелояльных, преследуют за смуту и крамолу, применяют пытки. В тот же период, за исключением кратких моментов Смутного времени, Гражданской войны начала 20 века и демократизации конца 20 века, Россия остаётся суперцентрализованным по сути унитарным государством, единство которого во многом зиждется на подавлении низовой самоорганизации и попыток самоуправления. Ни Октябрьская революция 1917 с кардинальным сломом прежней системы власти, ни развал Советского Союза в 1991–1992 с демократическими преобразованиями, не поколебали этих основ. Осознание глубины таких исторических явлений необходимо для понимания рисков реставрации и рецидива, а следовательно, успешности проводимых реформ. Реформы должны сделать восстановление таких практик невозможным.
История политического сыска в России уходит ко временам Ивана Грозного и его опричнины. Затем после Смутного времени первый царь династии Романовых Михаил Федорович усилил контроль во внутренней политике. Появившийся во времена его правления лозунг «Слово и дело государево» стал символом репрессий, массовых доносов и политических преследований в допетровской и петровской России. В 1655 году при его сыне, царе Алексее Михайловиче, был учрежден Приказ тайных дел, подчиненный лично главе государства. В нем проходило следствие по важнейшим преступлениям против государства. Он был неподконтролен Боярской думе.
При Петре I политическим сыском стал заниматься сначала Преображенский приказ, а затем Тайная канцелярия его Императорского Величества. К компетенции канцелярии отнесено следствие по преступлениям «первых двух пунктов» государственных преступлений. 1-й пункт определял, «ежели кто каким измышлениям учнёт мыслить на императорское здоровье злое дело или персону и честь злыми и вредительными словами поносить», а 2-й говорил «о бунте и измене».
После смерти Петра I ведомство было переименовано в Канцелярию тайных и розыскных дел. При Екатерине Великой вплоть до 1801 года существовала Тайная экспедиция.
В 19 веке после подавления Восстания декабристов с той же целью политического сыска Николаем I было создано знаменитое Третье отделение Собственной Его Императорского Величества канцелярии.
В связи с ростом революционной (террористической) активности, обуздать которую Третье отделение было не в состоянии, в 1880 году оно было упразднено с передачей дел в Департамент государственной полиции, образованный при Министерстве внутренних дел. С этого момента политический сыск стал функцией МВД.
Возглавлялся директором, который подчинялся товарищу министра внутренних дел, заведовавшему полицией. Департамент разрабатывал меры по охране государственного строя и общественного порядка, а также инструкции и законопроекты, касавшиеся организации политической полиции, а с 1908 – и уголовной полиции, наблюдал за дознаниями по политическим делам, составлял доклады для Особого совещания по вопросам административной высылки политически неблагонадёжных лиц, контролировал выдачу паспортов российским подданным и видов на жительство в Российской империи иностранцам, утверждал уставы обществ и политических организаций, разрешал или запрещал проведение публичных лекций, выставок и других общественных мероприятий.
Более того, в 1863 г. указом императора-реформатора Александра II цензурное управление было полностью передано из Министерства народного просвещения Министерству внутренних дел. В течение следующих нескольких лет МВД внедрило детальные требования к печатным изданиям, по своему подходу сильно напоминающие действующее сегодня регулирование Роскомнадзора для медиа и интернета. Главное управление по делам печати было ликвидировано в соответствии с постановлением Временного правительства от 8 марта 1917 года.
О государственной значимости МВД (и осуществлявшегося им политического сыска и государственной цензуры печати) в условиях абсолютной монархии говорит тот факт, что два министра внутренних дел Российской империи начала ХХ века (Столыпин и Штюрмер) были одновременно председателями Совета министров, то есть главами правительства.
Департамент полиции упразднён постановлением Временного правительства от 10(23) марта 1917 года, уголовная полиция стала подчиняться Временному управлению по делам общественной полиции и обеспечению личной и имущественной безопасности граждан (с июня по окт. 1917 – Главное управление по делам милиции).
7 (20) декабря 1917 года была создана Всероссийская чрезвычайная комиссия по борьбе с контрреволюцией и саботажем при Совете народных комиссаров РСФСР (ВЧК при СНК РСФСР) — специальный орган безопасности Советского государства. ВЧК, являясь ведомством по защите государственной безопасности РСФСР, «руководящим органом борьбы с контрреволюцией на территории всей страны», а также одним из институтов «диктатуры пролетариата», была основным инструментом реализации красного террора — комплекса карательных мер, проводившихся большевиками в ходе Гражданской войны на территории бывшей Российской империи в отношении классовых врагов, в том числе против лиц, обвинявшихся в контрреволюционной деятельности. Владимир Ленин, главный идеолог её формирования, называл Всероссийскую чрезвычайную комиссию «нашим разящим орудием против бесчисленных заговоров, бесчисленных покушений на Советскую власть со стороны людей, которые были бесконечно сильнее нас».
Прямым наследником ВЧК после создания СССР и до 1934 года было Объединённое государственное политическое управление при Совете народных комиссаров СССР. Объединённое государственное политическое управление являлось центральным ведомством, действовавшим в союзных республиках через управления союзных республик, а в РСФСР — через областные управления.
У ОГПУ были чрезвычайные полномочия, включая рассмотрение уголовных дел и вынесение приговоров, в том числе о смертной казни. В подчинении ОГПУ находились особые части войск, необходимые для подавления контрреволюционных выступлений и бандитизма.
Ленин создал общесоюзную систему негласного государственного контроля. После его смерти Сталин совершенствовал эту систему.
5 декабря 1930 года ЦИК и СНК СССР приняли секретное постановление «О руководстве органами ОГПУ деятельностью милиции и уголовного розыска», на основе которого ОГПУ и его местные органы получили право не только назначения, перемещения и увольнения работников милиции и уголовного розыска, но и использования в своих целях их гласного состава и негласной агентурной сети.
В 1934 году ОГПУ вошло в состав НКВД СССР как Главное управление государственной безопасности (ГУГБ). Сталин вывел созданный репрессивный аппарат из-под формального подчинения коллегиального органа – Совета народных комиссаров, сделав более управляемым.
Таким образом, в советское время сращивание органов безопасности и милиции сохранилось. НКВД в 1930–1940-е годы — это центральный орган государственного управления СССР, отвечавший за поддержание общественного порядка, борьбу с преступностью и государственную безопасность, включая политический сыск, разведку и контрразведку, а также управление ГУЛАГом. Руководителем территориального органа НКВД всегда назначался чекист. Отдельной системы органов госбезопасности не существовало до 1941 года. После нескольких лет реорганизаций Комитет государственной безопасности СССР окончательно оформился в 1954 году. ЦК КПСС сохраняло плотный контроль над деятельностью Комитета.
В период руководства страной Владимиром Путиным МВД РФ остается главным исполнителем репрессивных задач. Аналитика, принятие решений и контроль над репрессиями остаются снаружи (будь то ФСБ либо администрация президента). Однако тотальное присутствие по стране обеспечивается прежде всего силами МВД. Численность ФСБ засекречена, но по самым высоким оценкам это 300 тысяч сотрудников, из которых 2/3 — это пограничные войска. То есть сотрудников МВД в 10 раз больше, чем сотрудников госбезопасности. Без полиции спецслужбы не в состоянии контролировать уровень репрессий и поддерживать атмосферу страха в обществе. Поэтому именно МВД является главным исполнителем всех политически мотивированных репрессивных решений властей.
МВД РФ, как следствие, служит главной опорой авторитарного режима в России сегодня. Поэтому термин «полицейское государство» в полной глубокой мере соответствует действительности. Цель реформы МВД — кардинально изменить предназначение и организацию деятельности полицейской функции таким образом, чтобы предотвратить в обозримом будущем (на десятилетия) любые попытки восстановить авторитаризм.
В советское время, в 1990-е и вплоть до реформы 2010–2011 годов в МВД сохранялся ограниченный учет интересов региональных властей. Принцип двойного подчинения (по вертикали в центральный аппарат в Москве и одновременно властям региона) действовал для всех органов, кроме трех: прокуратуры, ФСБ и Минобороны (военные комиссариаты).
Реформа (о ней см отдельно) МВД 2010–2011 ввела вертикальное подчинение в структуре, ротацию глав региональных управлений/главных управлений/министерств, а также усилила (вернула с 1930–1940-х) негласный контроль органов госбезопасности. В результате российский федерализм сильно пострадал, автономия субъектов федерации дополнительно сократилась. Про влияние местного самоуправления и говорить не приходится.
В 2011 году проведена полицейская реформа. Она была призвана ответить на растущее недовольство милицией, ставшее явным после шутинга майора милиции Дениса Евсюкова в Москве в апреле 2009 года. На запущенную президентом Медведевым онлайн-кампанию по сбору предложений по реформе полиции в 2010 году пришло более 25 000 отзывов.
Реформа была призвана, с одной стороны, удовлетворить общественный запрос на изменения, а с другой — повысить управляемость и контроль внутри МВД со стороны центральной власти.
Правозащитные организации, работавшие в сфере правоохранительных органов, были заметными игроками в тот период. Комитет против пыток, Агора, Фонд «Общественный вердикт» организовывали слушания в Общественной палате РФ по теме реформы, встречались с руководителями профильных министерств, с иными заинтересованными лицами команды Медведева (например, с Германом Грефом). Реформа обсуждалась на заседании Открытого правительства Михаила Абызова.
Стало довольно быстро понятно, что в реальности цель реформы состояла не в том, чтобы демократизировать МВД, «приблизить» его к народу, а, наоборот, в том, чтобы полностью подчинить его федеральному центру, оторвать от регионов. Позже стало очевидно, что власти готовили МВД к грядущей роли фундамента полицейского государства и репрессивного механизма, эра которого началась в 2012 году после возвращения Владимира Путина на пост президента.
На фоне выборов президента 4 марта 2012 года в Казани происходит инцидент. 9 марта в продуктовом магазине ранее неоднократно судимый покупатель крадет мобильный телефон продавщицы. Она обнаруживает пропажу, вызывает полицию, та проверяет видеокамеры и устанавливает вора Сергея Назарова. Его задерживают и доставляют в отдел полиции «Дальний» города Казани. После отказа признать вину его избивают, насилуют бутылкой из-под шампанского, оставшейся в кабинете после празднования 8 марта. Через несколько часов в камере отдела полиции полицейские обнаруживают Назарова без сознания, безуспешно пытаются привести в чувство, вызывают скорую помощь. В больнице в ходе реанимационных мероприятий Назаров скончался от внутреннего кровотечения, вызванного разрывом прямой кишки.
Чтобы снять с себя ответственность за гибель пациента, врачи сообщают о причинах смерти, Следственный комитет возбуждает уголовное дело. Информация просачивается в медиа, к делу подключаются правозащитники. МВД Татарстана пытается урегулировать кризис, пресекая обращение семьи Назарова за помощью к общественности. Правозащитники распространяют призыв сообщать о других случаях пыток в отделе полиции «Дальний». Приходит около 20 пострадавших, выясняется систематическая практика пыток, включая изнасилования подозреваемых, свидетелей и даже потерпевших различными предметами. Скандал выходит на федеральный уровень. В уголовном деле возникает 14 эпизодов пыток, обвинения предъявляются 6 сотрудникам полиции. На улицах Казани проходят протесты против полицейского произвола.
Нужно отметить, что Казань известна с 1970-х годов молодежной преступностью. Территориальные группировки по всему Татарстану охватывали более 10 000 молодых людей. 1990-е годы ознаменовались бандитскими войнами, а в начале нулевых МВД Татарстана активно боролось с организованной преступностью разными методами, в том числе прямым насилием.
Отчасти это послужило причиной создания в начале нулевых правозащитной команды, сначала Казанского правозащитного центра, а позже Агоры, специализирующихся на делах о пытках. Другим значимым фактором было противоборство силовых ведомств, наличие противостояния между СКР и прокуратурой, с одной стороны, и МВД и руководством республики, с другой.
Так или иначе, в разгар скандала с пытками в отделе «Дальний» в Казань прибыл глава СКР Александр Бастрыкин. Он провел прием граждан, в том числе пострадавших от пыток в полиции. Во время визита Бастрыкин распорядился «поднять» все заявления о насилии в полиции за предыдущие три года, возобновить проверки, при наличии медицинских документов и согласия потерпевшего, возбуждать уголовные дела, расследовать и направлять в суды. В результате этого решения 150 полицейских были осуждены в Татарстане только в 2012 году, в пять раз увеличив число приговоров против сотрудников МВД по сравнению с предыдущим годом. Этот тренд сохранился в последующие 3–4 года, доведя число осужденных полицейских до 500. Практически в каждом отделе полиции в республике кто-то из сотрудников был осужден по делу о превышении должностных полномочий с применением насилия. Практика применения физической силы против задержанных свелась к минимуму.
Бастрыкин тогда же распорядился создать в структуре СКР специальное подразделение по расследованию должностных преступлений сотрудников правоохранительных органов. В нем первоначально работало несколько десятков человек. Предполагалось, что оно сможет повлиять на ситуацию с полицейской преступностью по всей стране.
Даже спустя 14 лет после тех событий жалобы на полицейское насилие в Татарстане поступают редко. Однако мультиплицировать успех на другие регионы и страну в целом не удалось. Впрочем, число приговоров по делам о пытках (часть 3 статьи 286 УК РФ) в России планомерно снижается на протяжении последних 10 лет.
Один из основных выводов заключается в том, что проблема пыток имеет решение, и Татарстан тому показательный пример.
Устойчивость пореформенной полиции будет обеспечиваться низким центром тяжести, отсутствием единого командного пункта и вертикали. В стране будут действовать многочисленные, неизбежно разнообразные и адаптирующиеся под уникальные местные условия, но в заданных общих федеральных и более детализированных региональных рамках, полицейские отделы в сельских, малых и крупных городах. Политическая конкуренция, ответственность перед избирателем, противоборство с другими игроками будут пронизывать всю территорию страны, расширяя участие граждан в управлении государством, повышая их ответственность и, как следствие, обеспечивая личную заинтересованность в защите новой системы.
.avif)
.avif)
.avif)
.avif)
.avif)
.avif)
