Долгое время американские политические институты, включая институт лоббирования, казались образцом для подражания для развивающихся стран, находящихся в процессе перехода от авторитаризма к демократии. Такой переход может произойти и в России после ухода Владимира Путина от власти, которого, впрочем, сложно ожидать в обозримом будущем.
Американские институты выдержали первый срок президентства Дональда Трампа, выдержат ли они второй не известно. За первую четверть XXI века наблюдалось постепенное увеличение доли американцев, не доверяющих государству: исполнительной власти — с 8 до 34 процентов, судебной — с 4 до 21, законодательной — с 6 до 19. (Источник). Причиной тому являются разнообразные коррупционные скандалы, рост партийной поляризации, вследствие которой люди доверяют преимущественно представителям своей политической партии, а также представление американцев о том, что политическая система сконструирована таким образом, чтобы обслуживать интересы экономических элит. С 2001 по 2023 годы доля 5 процентов самых обеспеченных американцев стабильно контролирует 23 процента всех доходов, тогда как доля 5 процентов беднейших американцев также стабильно контролирует лишь 3 процентов доходов (Источник).
После Уотергейтского скандала, едва не закончившегося импичментом Ричарда Никсона, Конгресс США принял ряд законов, ограничивающих роль денег в американской избирательной системе, были введены различные ограничения на размер взносов для физических и юридических лиц. Впрочем, Верховный Суд США постепенно уничтожил эту систему регулирования. Решающий удар был нанесен решением по делу 2010 года «Объединенные граждане против Федеральной избирательной комиссии». В результате появилась возможность анонимно вливать неограниченные средства в предвыборные кампании кандидатов на государственные выборные должности через так называемые Суперкомитеты политического действия (SuperPAC).
Если в первый срок в составе кабинета Трампа были в основном довольно стандартные представители республиканской элиты, то во второй срок мы наблюдаем исключительно лояльных людей на критически важных постах – генпрокурор Пэм Бонди, заявлявшая о нарушениях на выборах и нелигитимности президентства Джо Байдена, директор ФБР Кэш Пател – праворадикальный ютуб-блогер, без опыта в юриспруденции и правоохранительных органах.
В результате Трамп чувствует себя спокойно, когда занимается сомнительными бизнес-инициативами, находясь на посту президента. Он запустил проект мем-коин, который использует для личного обогащения. 23 мая состоялась встреча Трампа с инвесторами его криптовалюты, где, к примеру, присутствовал Джастин Сан, участник рынка, купивший мем-валюту Трампа на сумму в 22 млн долларов. По интересному стечению обстоятельств Федеральная комиссия по ценным бумагам приостановила расследование в отношении Сана по подозрению в мошенничестве. (Источник).
Институт лоббизма прошел длительную эволюцию в истории США, от довольно закрытой системы взаимодействия элит в XIX веке, до достаточно публичного института, начиная с первой половины XX века, когда были приняты первые законы, требующие отчетности от лоббистов. Например, одно из последних изменений в законодательстве требует от лоббистов раскрывать свои пожертвования в предвыборные фонды политиков. Публичность лоббизма позволяет американским гражданам принимать решения о голосовании за того или иного политика в зависимости от того, с лоббистами каких заинтересованных групп они взаимодействуют. Для примера, возьмем данные о пожертвованиях в предвыборные фонды республиканца Майка Джонсона. (Источник), спикера Палаты представителей, и демократки Александры Оказио-Кортез (Источник), взносы от ряда секторов экономики идентичны для обоих политиков – сфера недвижимости, здравоохранение, но есть и уникальные различия: Майку Джонсону делали взносы про-израильские группы, нефтегазовая индустрия, Александре Оказио-Кортез – представители сферы образования, медиа, государственные гражданские служащие. Данная публичная информация позволяет американцам принимать решение о том, следует ли голосовать за этого кандидата.
В будущем законодательство о публичности лоббизма может быть крайне полезным в России. При наличии конкурентных выборов в парламент, лоббизм является достаточно прозрачным способом взаимодействия общества и государства. «Узаконенные» лоббисты разговаривают с парламентариями, апеллируя к тому, что то или иное решение важно именно избирателям. Депутатам выгодно иметь поддержку избирателей, чтобы выигрывать в выборах в дальнейшем, и они прислушиваются к лоббистам. Проблема российской практики лоббирования в ее непрозрачности, коррупции и полном слиянии бизнеса и власти, когда крупные государственные чиновники одновременно являются крупными бизнесменами.
В этом же основная угроза второго срока президентства Трампа – размытие границ между частным бизнесом и государственной властью. Учитывая панический страх республиканцев в Конгрессе перед Трампом, единственным сдерживающим институтом является судебная система США. Проблема в том, что администрация Трампа исполняет решения судов по своему усмотрению. Более того, в решении Верховного Суда США от 27 июня (Источник), принятом консервативным большинством, указано, что отныне федеральные окружные суды не могут блокировать исполнение решений президента, которые они считают незаконными, на территории всей страны. Отныне их решения будут иметь силу только в их конкретных федеральных округах. Фактически Верховный Суд принял решение о кастрации судебной системы.
Если речь не идет о коррупции, то в Америке лоббировать может кто угодно и что угодно, это святое право закреплено поправкой к Конституции. А именно: «Конгресс не может принимать законы, ограничивающие право народа обращаться к правительству с петициями об удовлетворении жалоб». Эту модель, которая прекрасно себя зарекомендовала на протяжении десятков лет и главное преимущество которой в полной прозрачности, обеспечиваемой сайтами Сената (Источник) и минюста США https://www.justice.gov/nsd-fara, Россия могла бы взять за основу в будущем.
Происходит жесткое регулирование методов лоббизма. Процедура выглядит следующим образом. Если у компании появляется желание протолкнуть или изменить закон, она создает под эти цели отдел внутри себя или обращается к профессиональному посреднику — чаще всего в таких фирмах работают бывшие чиновники или конгрессмены. В первом случае компания обязана сама зарегистрироваться в качестве лоббиста на открытом сайте в Конгрессе и указать конкретную цель, которую ставит перед собой, уровень расходов на эту деятельность (это зарплата собственным сотрудникам из данного отдела), а также перечислить сотрудников администрации и Конгресса США, с которыми будут вестись контакты.
При продолжении лоббистской деятельности в Конгресс направляются ежеквартальные публичные отчеты. В случае если компания нанимает посредника, он регистрируется как лоббист данной цели, публикуя все расходы на ее достижение, а компанию указывает как своего клиента. При этом, естественно, расходы не подразумевают подкуп чиновников или подарки депутатам — все подобные транзакции строго воспрещены. Определение подарка предельно широко и включает «любые виды благодарности, скидок, развлечений, гостеприимства, займов, невзимания платежа по займу, предоставления образовательных услуг, транспортных услуг, оплаты питания вне зависимости от формы предоставления (натуральная, предоплата, возмещение расходов после получения)».
Расходы лоббиста идут на зарплаты сотрудникам и на подготовку аналитических материалов, обоснований по данной теме. Договор с посредником заключается изначально на фиксированную сумму, независимо от результата, чтобы у последнего не было стимула сказать чиновнику или законодателю: «Прими такое-то решение, мне дадут бонус, которым я с тобой позже поделюсь». Чем масштабнее цель, тем дороже стоит проведение лоббистской кампании.
Далее лоббист выбирает точки доступа. Если речь идет о госконтракте или какой-то норме подзаконного акта, то работа идет преимущественно с профильным ведомством. Если же речь идет о поправке к закону, то лоббист пытается задействовать руководство конгресса (спикера палаты представителей, глав партии большинства в обеих палатах и т. п.). Немалая часть решений принимается на уровне партийного руководства и сразу выносится на пленарное заседание.
По вопросам, касающимся широкого круга участников, обычно действуют через ассоциацию или создают неформальную коалицию заинтересованных структур. Это позволяет планировать совместную стратегию действий, учитывая, какими ресурсами располагает каждый член коалиции. Если коалиция неформальная, то каждая компания регистрируется отдельно, если принимается решение на время проведения лоббистской кампании создать организацию, то она также регистрируется как лоббист.
Учитывая жесткое противостояние разных партий и даже разных групп внутри партий, ни у кого нет «заветного ключика» от законодательного механизма: ни лоббисты, ни партийные боссы в большинстве случаев не могут реализовать свои цели. Статус-кво и паралич — основные черты процесса принятия или, скорее, непринятия решений в Вашингтоне.
При этом важно понимать, что в реальности лоббист почти никогда не в силах протолкнуть какой-то закон в Конгрессе или регуляторную норму в органах исполнительной власти. Искусство обычно заключается в том, чтобы вскочить в уходящий поезд и попытаться внести поправку.
Борьба с коррупцией при лоббизме выражается также в том, что все чиновники и конгрессмены публикуют информацию о своих доходах и имуществе. Федеральный чиновник, с которым ведутся переговоры, а также его супруг(а), несовершеннолетний ребенок, сожитель(ница), потенциальный работодатель не могут иметь «дисквалифицирующий финансовый интерес», который может повлиять на (не)принятие того или иного решения. Аналогичные нормы действуют в отношении законодателей и судей.
Какой смысл законодателям прислушиваться к лоббистам, если они не получают никакой выгоды? Основной стимул — в возможности пиара и повышения статуса. Наиболее надежный способ заручиться поддержкой конгрессмена или сенатора — показать, что предлагаемое решение позитивно отразится на его округе или штате.
Например, выделение средств на постройку чего бы то ни было может сопровождаться обязательством нанимать субподрядчиков, расположенных в округе конгрессмена или штате сенатора. Для сохранения своего кресла законодателю необходимо постоянно предъявлять публичные доказательства того, что его работа в Вашингтоне в буквальном смысле приносит деньги в его округ/штат.
Примечательно, что среди американских законов о лоббизме есть закон «об иностранных агентах», и именно с него все и началось в 1938 году. Изначально этот закон требовал регистрации всех, кто представляет любые зарубежные интересы, частные или государственные. Шестьдесят лет спустя внесли поправки, и теперь регистрация в качестве иностранных агентов (foreign registrant) требуется только от представителей зарубежных государств и политических партий.
В 2025 году среди клиентов американских лоббистов появился, к примеру глава Ростеха, Сергей Чемезов, который нанял Rathmell Short LLP для снятия санкций (Источник).
До войны с Украиной в списке клиентов иностранных агентов фигурировал Сергей Лавров, министр иностранных дел РФ, который призывал (Источник) американских коллег выдать многократную визу Олегу Дерипаске. Как выяснил ФБК, Дерипаска оплачивал роскошный досуг Лаврову и его близким (Источник).
Крупный бизнесмен может создать коалицию представителей какой-либо отрасли и обратиться к торговому представителю США с просьбой посодействовать в решении вопроса, связанного с продвижением продукции этой категории за рубежом, — например, поднять проблему тарифов со своим зарубежным коллегой. Решение сугубо личных вопросов или вопросов одной компании на уровне кабинета министров вызвало бы в США грандиозный скандал.Тем не менее американский опыт в сфере лоббизма далек от идеала. Среди множества проблемных мест следует отметить:
1) двадцатипроцентный временной порог как критерий профессионального лоббиста. Лица, тратящие менее пятой части своего рабочего времени на лоббизм, не должны регистрироваться; при этом очевидно, что такие вещи, как телефонный звонок или встреча с должностным лицом, нередко занимают менее указанного порога, что дает многим вполне законное право не регистрироваться. В сфере внимания правоохранительных органов находятся только те, кто уже зарегистрировался в качестве лоббиста. Контролировать тех, кто занимается лоббизмом, но не удосужился заполнить соответствующие регистрационные формы, невозможно;
2) лоббист, использующий методы непрямого лоббизма, не должен регистрироваться. Например, коалиция компаний или общественных организаций выступает за или против принятия того или иного закона, о котором постоянно пишет пресса. Они нанимают консалтинговую фирму, которая организует общественную кампанию через СМИ, блогеров, местных активистов. Воздействие на законодателей осуществляется через избирателей, которые пишут своим «народным избранникам». Все это может иметь осязаемый эффект на судьбу законопроекта, но де-юре не влечет за собой необходимость регистрироваться.
Российское законодательство о лоббизме могло бы учесть проблемные места американской практики. Определение лоббизма не должно быть ограничено количеством времени, потраченным на лоббизм; оно должно охватывать весь набор используемых методов (личные контакты, пиар-акции, подготовка исследований и т. д.). Чтобы избежать многомиллионных регистраций всех, кто пытается влиять на принятие решений, разумным представляется использование американского опыта в плане «стоимости» лоббистских услуг. По закону 2007 года, если квартальные затраты на лоббизм составляют 5000 долларов и выше, возникает необходимость регистрироваться. Величину этого порога в России следует определить в ходе парламентских слушаний с привлечением участников рынка лоббистских услуг в России. В Москве и сейчас несколько юридических и консалтинговых фирм занимаются предоставлением «услуг по отношениям с правительством».
