В городе Стейт-Колледж штата Пенсильвания в США, где я живу сейчас, новая школа для старшеклассников на 2400 детей. На каждых 12 учеников – один преподаватель. В программе на выбор пять иностранных языков, продвинутые курсы по всем дисциплинам, музыкальные инструменты, разнообразные виды спорта. Есть бассейн, легкоатлетический стадион, футбольные поля и площадки. Есть мастерская по ремонту авто, столярный цех, оборудованная кухня и швейная мастерская, где дети могут получить первый опыт рабочих профессий. Управляет школой комиссия из местных жителей – и жители же избирают её членов голосованием. Все это финансируется местными налогами на имущество. Налоги также устанавливаются местными избранными органами власти. Приезжий экономист из России не может не задуматься, как заимствовать такой успешный опыт местного самоуправления и как улучшить местные общественные блага.
С момента распада СССР в России так и не были созданы механизмы для функционального и эффективного местного управления общественными благами. У муниципалитетов в России нет ни достаточных полномочий, ни средств, ни механизмов участия жителей в управлении. Большинство муниципальных образований едва выживают, тратя скудные бюджеты на зарплаты персонала и неотложный ремонт водопровода, канализации и дорожной сети – практически ничего другого сделать нельзя. У жителей нет реальных возможностей повлиять на решения властей, даже на местном уровне. А бюджеты муниципалитетов примерно наполовину наполняются целевыми трансфертами – получив деньги из бюджета региона муниципалитет не имеет свободы решений, как их потратить. Неудивительно, что управление в авторитарной стране излишне централизовано. Но если мы хотим экономической свободы и возможностей, то реформа полномочий регионального и муниципального уровня власти будет России нужна. Что мы знаем об успешном и неуспешном местном самоуправлении? Чему может нас научить международный опыт и в чем российские особенности?
Экономика общественных благ: теория и практика
Теория общественных благ проста. Государство, органы власти собирают налоги с народа и финансируют общественные блага — такие как полиция, школы, больницы или дороги. Люди имеют разные предпочтения и интересы, и решают вопросы голосованием. В разных юрисдикциях (городах, селах, муниципалитетах, странах) могут принимать разные решения, а люди голосуют ногами – выбирают место жительства сообразно своим предпочтениям, материальным возможностям, нуждам. Так работает горизонтальная конкуренция юрисдикций: успешное управление привлекает жителей, а разбазаривание налогов становится явным. Каждая юрисдикция становится заинтересованной в росте налоговой базы, то есть в том, чтобы местные жители становились богаче, местныей бизнесы – прибыльнее, чтоб локальная экономика развивалась, привлекала инвестиции, процветала. В результате везде улучшается качество управления и создается польза для людей.
В современном государстве центральные (федеральные) и местные органы власти делят и налоги, и полномочия по обеспечению общественных благ. И экономическая теория такого разделения полномочий проста и понятна: каждый уровень власти должен заниматься теми общественными благами, которые потребляются людьми на этом уровне управления. Центральная власть обеспечивает блага, общие для всей страны или нужные для большинства регионов: национальная оборона, костяк транспортной инфраструктуры, институциональная среда, право, социальное страхование и резервы на случай природных катастроф или экономических кризисов. Местная власть занимается школами, больницами, парками, локальной инфраструктурой и другими подобными местными благами, важными для жителей юрисдикции.
На этом простота теории заканчивается и начинается столкновение с реальностью. Для того, чтобы обеспечивать общественные блага, нужны средства. Налоговая система, призванная пополнять бюджеты всех уровней, в любой стране – результат политического процесса. Создать систему, которая эффективно, адекватно наполнит бюджеты всех уровней, обеспечивая достаточно денег и для федеральных целей, и для местных задач, на практике удается не везде. Как правило, местные органы власти политически слабее центральной власти, и проигрывают в таком перетягивании налоговых доходов. Недофинансирование местных общественных благ и недостаточность полномочий муниципальных и местных администраций – это не только российская проблема. Это скорее типичная проблема всех современных государств.
Исследования показывают, однако, что если дать местной власти и больше денег, и больше полномочий, то это приводит к лучшей обеспеченности общественными благами и к экономическому росту на местах. Как результат, растет благосостояние жителей. Самый знаменитый пример – это реформы в Китае в 1980-е годы. Местным администрациям в Китае позволили выплачивать фиксированные суммы из собранных налогов в центр, а остальными средствами распоряжаться по усмотрению. Это дало прямой стимул местным администрациям стимулировать экономическую активность и зарабатывать деньги. Самостоятельность местных администраций стала топливом для экономических инициатив и одним из факторов будущего экономического чуда [1].
Помимо самостоятельности, важный фактор – подотчетность местных администраций народу, обратная связь. Когда у жителей есть возможность повлиять на решения на местах, либо через выборы, либо напрямую, местные администрации работают лучше. Конкуренция на выборах заставляет местные власти выделять больше средств на общественные блага. Прямое участие жителей в принятии решений о распределении бюджета меняет приоритеты местных администраций и улучшает жизнь людей [2]. Конечно, не во всех странах и не везде децентрализация бывает безупречно успешна, есть и проблемы: некомпетентность, коррупция. Но исследователи сходятся в одном принципе: у местных властей должны быть и возможности, и стимулы работать хорошо.
Российские особенности
В 2000 году была опубликована знаменитая работа Екатерины Журавской о фискальном федерализме в России в 1990-х [3]. Если резюмировать кратко, Россия с точки зрения местного самоуправления – это анти-Китай. У местных администраций нет никаких стимулов улучшать экономическую ситуацию и общественные блага на своих территориях. На практике, если местный бюджет получает больше денег из собственных налогов, он лишается дополнительных трансфертов из региональных бюджетов. Это логично, если нужно срочно «заткнуть дыры», но убивает стимулы к развитию. Статья актуальна по сей день – система с тех пор не изменилась.
В России, по сравнению с другими странами, соотношение налоговых доходов и полномочий властей разных уровней еще более перекошено в сторону центра. Доходы большинства регионов (кроме узкого круга доноров: крупнейших агломераций и нефтяных районов) недостаточны для того, чтобы исполнять обязательства по финансированию благ. Регионы зависят от трансфертов из федерального центра. Это не случайно – такой механизм финансирования гарантирует политическую лояльность. Точно так же муниципалитеты по отношению к региону не имеют достаточной налоговой базы для самостоятельного финансирования, не имеют даже пространства для «маневра», для собственных решений, а зависят полностью от региональных властей. Механизмы горизонтальной конкуренции юрисдикций, обратной связи, улучшения управления не работают. Вечное философское противоречие между рыночной эффективностью, инновациями, инициативой с одной стороны, и политическим контролем с другой стороны, в России всегда и везде решается в пользу контроля. Контроль позволяет «навести порядок» местами, но не может исправить главную проблему отсутствия стимулов [4].
В текущей налоговой системе дать больше самостоятельности российским муниципалитетам нереально. Муниципальные бюджеты наполняются налогами на недвижимость и на землю. В большинстве российских муниципалитетов собрать сколько-нибудь значимые суммы просто не получится. Налоговая база: рыночная стоимость недвижимости – невелика, и ставки налогов поднять невозможно. Жители просто не смогут заплатить достаточные для содержания местных благ суммы дополнительно к текущим платежам. Схема благополучных американских пригородов, где состоятельные жители, владельцы частных домов, финансируют налогами на недвижимость просторные школы и уютные парки для своих детей, возможна в элитном подмосковном коттеджном поселке за высоким забором. На всю страну эту идею не масштабируешь.
Если мы хотим запустить механизм конкуренции юрисдикций, самостоятельности муниципалитетов и регионов, нужно решать вопросы финансирования. Полномочия региональных и местных властей нужно расширить. Но полномочия должны быть подкреплены налоговыми сборами. И для этого придется создавать механизмы перераспределения сверху вниз. Без механизма перераспределения мы получим серьезное неравенство между регионами – а значит и неравенство в обеспеченности людей базовыми государственными услугами.
Проблема российской экономической географии в том, что региональное неравенство в России существует не столько из-за разницы в экономических стимулах и качестве управления. Различия между регионами обусловлены факторами, которые нельзя изменить – то есть физической географией. Очевидный пример: регионы богатые природными ресурсами. Менее очевидное влияние географии – через расстояния. В современном мире экономическая успешность зависит от интегрированности в мировую экономику, от торговли и взаимных инвестиций. Регионы страны, находящиеся далеко от крупных рынков, с малой плотностью населения, далекие от агломераций и транспортных коридоров всегда будут проигрывать в экономическом соревновании. Если мы хотим поддержать людей, создать равные возможности для всех граждан, нам придется субсидировать в таких регионах основные общественные блага.
Как там у американцев?
В США сейчас бурно обсуждаются вопросы нелегальной иммиграции. Полезны ли иммигранты, особенно недокументированные, для экономики США? Ответ на этот вопрос зависит от точки зрения, которая определяется не идеологией, а налоговой системой. Иммигранты работают (иногда нелегально, по фиктивным номерам социального страхования) и платят федеральные налоги и налоги штата на доходы. При этом они не получают федеральных пособий, пенсий, и других благ. Для федерального центра иммигранты – чистый налоговый выигрыш. Для властей штата иммигранты также дают прирост налоговой базы, рост прибыли бизнеса от дешевой рабочей силы, но и требуют дополнительных затрат на здравоохранение и инфраструктуру.
Для местных же властей прирост жителей не всегда превращается в рост доходов. Местные налоги в США – это традиционные налоги на стоимость недвижимости: земельных участков и домов [5]. Прямые плательщики этого налога – действующие владельцы, а не новенькие прибывшие, которые чаще всего арендуют жилье у коренных жителей. От иммиграции приток налогов в местные бюджеты не вырастет, или вырастет скромно (сообразно росту цен на недвижимость), а расходы на учеников в школах, на парки, инфраструктуру, местные социальные расходы – увеличатся прямо с ростом населения. Богатые муниципалитеты смогут поднять налоговые ставки, собрать немного больше денег с владельцев недвижимости, и обеспечить нормальное финансирование своих школ и парков. Бедные муниципалитеты, в которых и селятся мигранты, изначально имели проблемы финансирования местных благ из-за бедной налоговой базы, а резерва у жителей тем более нет.
В итоге в вопросе иммиграции в США имеем политическое противоречие между интересами центра и местных властей. А фискальная несправедливость, а точнее недостаточное перераспределение налоговых доходов в США, предопределены существующими законами и традициями местной автономии.
Что делать?
Парадокс в том, что, планируя расширение роли местных и региональных властей в РФ, нужно запланировать и механизм перераспределения федеральных налогов. В настоящее время два основных источника доходов федерального бюджета – это налог на добычу полезных ископаемых (НДПИ) и налог на добавленную стоимость (НДС). Просто механически передать эти налоги в регионы, где находится налоговая база, нельзя – это приведет к серьезному неравенству между регионами. Недаром федеральный бюджет в настоящее время выравнивает бюджеты регионов трансфертами.
Та же проблема и на уровне регион-муниципалитеты: простая передача полномочий и налогов на доходы жителей (НДФЛ) с регионального уровня в муниципалитеты сделает богатые муниципалитеты еще богаче, а бедные муниципалитеты, при схожих обязательствах, получат намного меньше. В результате для бедных муниципалитетов разрыв между бюджетом и обязательствами может увеличиться.
Если мы хотим снизить роль федерального центра в принятии решений и дать самостоятельность регионам, городам, муниципальным образованиям, то начинать придется, как это ни парадоксально, с федеральной реформы распределения налоговых поступлений. Получается, центр должен набраться политической воли и сам лишить себя рычага влияния: исключить волюнтаризм в трансфертах и создать саморегулирующуюся систему наполнения бюджетов всех уровней. С одной стороны, региональные бюджеты должны опираться на местную налоговую базу, чтобы создать правильные стимулы для эффективного управления. С другой стороны, небогатым регионам, муниципалитетам, территориям придется помогать, чтобы поддерживать социальное здоровье общества.
Другими словами, в реформе фискального федерализма придется искать решения, которые позволят перераспределять деньги, не искажая местные стимулы к экономическому развитию и качественному управлению. А если хороших, неискажающих механизмов не найти – то принимать решения о балансе между эффективностью и равенством. Это не простая задача, она требует вдумчивой экспертной работы.
Одним из примеров такого перераспределения может служить политика сближения (cohesion policy) в Европейском Союзе. Европейские регионы, отстающие по уровню экономического развития, получают средства из ряда общеевропейских фондов. Эти субсидии целевые. Они не просто наполняют бюджеты, а направлены на инвестиции в общественную инфраструктуру, в образование, в здравоохранение, проекты «зеленого перехода». Такие инвестиции дают надежду, что экономические стимулы к развитию заработают и в «отстающих» регионах, создадут там условия для догоняющего развития, и в конечном итоге расширят и местную налоговую базу.
Идею структуры трансфертов «на сближение» Европы можно позаимствовать и для России. В России также существуют «старопромышленные» регионы, советские моногорода, где экологические проблемы потребуют специальных вложений – для этого нужна специальная программа или фонд, аналогичный европейскому Фонду Справедливого Перехода (Just Transition Fund), который помогает регионам, специализировавшимся на ископаемых источниках энергии. Проблема транспортной связности, качества транспортной инфраструктуры – самая явная проблема для российской глубинки – также должна решаться не просто местными усилиями (на которые у многих регионов просто нет средств), но и с помощью центра, как это делается в Европе через Фонд Регионального Развития (Regional Development Fund). И наконец, государственные услуги – образование, здравоохранение – это не только экономический, но и гуманитарный вопрос. Выравнивание уровня социальных услуг по всей территории России и для всех граждан России потребует перераспределения и специальной программы, аналогичной Европейскому Социальному Фонду (Social Fund Plus). Построить такого рода программы, учитывая и положительный, и отрицательный опыт соседей, учитывая особенности российской экономики, географии и истории – станет задачей для нового поколения экспертов.
Ссылки:
